Uzasadnienie
W dniu [...] r. w miejscowości Z. kontroli poddano pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Kierowcą kontrolowanego pojazdu był W. M. W dniu kontroli wykonywany był przewóz rzeczy na trasie [...]-[...]. Do kontroli kierowca okazał wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, udzielonego Z. K. Kierowca nie posiadał żadnego dokumentu związanego z przewożonym ładunkiem. Zeznał, że szef nie wyposażył go w dokument związany z przewożonym ładunkiem i że jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Kontrolę udokumentowano protokołem kontroli nr [...] stwierdzając szereg naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.: Dz. U. 2007, Nr 125, poz. 874 z późn. zm.).
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Z. K., wspólnika spółki cywilnej "A" S.C. Z. K., W. L. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym). W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował wyniki kontroli oraz przytoczył obowiązujący stan prawny. Wskazał nadto, że w zakresie innych stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń wydano odrębną decyzję administracyjną. Podkreślił też, że w chwili kontroli przewóz wykonywali obaj wspólnicy tj. Z. K. i W. L. Odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji wniósł Z. K. W odwołaniu podkreślił, że przewóz świadczony w dniu kontroli służył potrzebom własnym przedsiębiorcy i nie miał charakteru zarobkowego, ponadto przedsiębiorca objęty postępowaniem nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, którą można by zakwalifikować jako transport drogowy rzeczy.
Wskazał nadto, że przewóz w dacie kontroli był wykonywany wyłącznie w związku z umową w zakresie realizacji technicznej imprezy kulturalnej i był związany bezpośrednio z charakterem działalności gospodarczej jaką prowadzi. Nie zgodził się też z przyjętą przez organ I instancji definicją pracownika wskazując, że kwestia niewłaściwej umowy o pracę (umowy zlecenia) nie powoduje konieczności uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W obszernym uzasadnieniu przytoczył okoliczności sprawy, szeroko rozważył następnie pojęcie pracownika odwołując się zarówno do kodeksu pracy jak i norm prawa unijnego konkludując, iż kierowca nie był pracownikiem w rozumieniu obowiązującego prawa.
Pismem z dnia [...]r. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
przepisów prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym polegające na błędnej wykładni przepisów w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, z wyłączeniem taksówek, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;
przepisów prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, z wyłączeniem taksówek, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;
przepisów prawa procesowego, a to art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoją tezę, iż w dacie kontroli wykonywany był niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Dokonywanie bowiem wykładni prowadzącej do wniosku, że brak umowy o pracę kierowcy powoduje, że przewóz należy kwalifikować jako dokonywanie przewozu drogowego rzeczy bez posiadania odpowiednio wymaganej licencji, jest niedopuszczalne i nieuzasadnione. Zdaniem skarżącego nie ma wątpliwości, że sporny przewóz służył potrzebom własnym przedsiębiorcy, nie miał zatem charakteru zarobkowego. Nie ustalono, żeby przedsiębiorca wykonywał inne przewozy, charakteryzujące prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze przewozowym, co mogłoby być ewentualnie przesłanką do stwierdzenia, że jego działalność w tym zakresie ma charakter zorganizowany i ciągły. Dokonanie tak instrumentalnej oceny przeprowadzonej kontroli, czego wynikiem było nałożenie kary pieniężnej w kwocie [...] zł, w sposób istotny doprowadziło również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zdaniem skarżącego nie może bowiem pogłębiać zaufania obywatela podjęcie takiej decyzji, która rodzi w nim poczucie niesprawiedliwości.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami o charakterze formalnym, uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga wprawdzie z innych przyczyn niż w niej podniesione, zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do merytorycznych aspektów zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazać w tym miejscu należy, iż kontrowersja pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami sprowadza się do charakteru prawnego dokonywanego przewozu. Zdaniem skarżącego przewóz ten mieścił się bowiem w definicji niezarobkowego przewozu drogowego. Kierowcą była wprawdzie osoba zatrudniona na podstawie umowy zlecenia, zdaniem jednak skarżącego brak cyt. "odpowiedniej" umowy o pracę nie powinien przesądzać, iż dana osoba nie była pracownikiem. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, nie był on objęty obowiązkiem posiadania licencji za której brak została mu wymierzona kara.
Zdaniem z kolei orzekających w sprawie organów o przymiocie pracownika decyduje definicja zawarta w kodeksie pracy.
Skład orzekający w całej rozciągłości popiera w tej mierze tezy wyrażone przez orzekające w sprawie organy. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne – to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:
- a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,
- b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,
- c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,
- d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.
Wszystkie powyższe przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie co oznacza że nie wystąpienie którejkolwiek z nich wyłącza możliwość uznania przewozu za niezarobkowy. W sprawie będącej przedmiotem kontroli ewidentnym jest, że przesłanka określona powyżej w pkt a) nie została spełniona albowiem pojazd samochodowy, który został w trakcie kontroli zatrzymany nie był prowadzony ani przez przedsiębiorcę ani przez jego pracownika. Wbrew twierdzeniom skarżącego osoba wykonująca czynności na podstawie umowy zlecenia nie jest pracownikiem w rozumieniu prawa, pracownikiem jest bowiem tylko i wyłącznie osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, mianowania, powołania, wyboru i spółdzielczej umowy o pracę (art. 2 kodeksu pracy). Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym nie nadał wyrazowi "pracownik" innego znaczenia w drodze wprowadzenia stosownej definicji to w konsekwencji do pojęcia tego odnieść należy legalną definicję zawartą w prawie pracy.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że także na gruncie europejskiego prawa pracy brak jednolitej definicji pracownika, a dyrektywy z zakresu prawa pracy nie definiują tego pojęcia, odsyłając w tym zakresie do przepisów obowiązujących w danym państwie członkowskim. Konieczność posłużenia się w odniesieniu do pojęcia pracownika zawartego w ustawie o transporcie drogowym definicja legalną z kodeksu pracy należy do tez utrwalonych zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. w tej mierze np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt 601/10 wraz z cytowanym tam dalszym orzecznictwem i szerokimi rozważaniami dotyczącymi prawa europejskiego. Por też np. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 165/08, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 436/08, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 623/08.
Pomimo powyższych uwag, podzielających co do meritum zagadnienia pogląd orzekających w sprawie organów o naruszeniu przez przedsiębiorcę ustawy o transporcie drogowym zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego a sprawa będąca przedmiotem kontroli sądowej musi zostać ponownie zbadana i rozstrzygnięta. Jak bowiem wynika z zawartego w aktach protokołu kontroli z dnia [...]r. kontroler stwierdził nie jedno naruszenie stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji lecz także szereg naruszeń innego typu. Jak zaś wspomniano w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, notabene bez wskazania jakichkolwiek szczegółów, wydane zostały w tej mierze dodatkowe decyzje administracyjne. Nadto skarżący jest wspólnikiem w spółce cywilnej, a zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjna adresowane są wyłącznie do niego, nie zaś do obydwu wspólników.
Wskazać w tej mierze należy, iż stosownie do utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, nałożenie kar pieniężnych za naruszenia prawa stwierdzone podczas jednej kontroli stanowi przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie wówczas kilku postępowań i wydanie przez organ więcej niż jednej nakładającej karę decyzji administracyjnej. Ponadto, brzmienie art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazuje na to, że podczas jednej kontroli drogowej nie można nałożyć kar o wysokości wyższej niż [...] zł – co tym bardziej dowodzi, iż wszystkie nałożone na przedsiębiorcę kary stanowiące efekt stwierdzonych w ramach jednej kontroli naruszeń ustawy muszą zostać orzeczone łącznie, tylko wówczas bowiem przepis o łącznej wysokości orzeczonych kar może zostać zrealizowany.
Nadto podkreślenia wymaga, iż Z. K. jest wspólnikiem spółki cywilnej, a przewóz w dacie kontroli, jak akcentują orzekające w sprawie organy, wykonywali obaj wspólnicy. Wskazać w konsekwencji trzeba, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników (por. uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08). Jak jednak akcentują kolejne wyroki stanowisko NSA wyrażone w cyt. wyżej uchwale nie przeczy tezie, że transport drogowy jest przedmiotem wspólnej działalności wspólników spółki cywilnej. Spółka cywilna polega bowiem na zobowiązaniu się wspólników do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.). Wynika z tego, że przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna.
To prowadzi z kolei do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu. W konsekwencji, jeżeli naruszenia ustawy, o których mowa w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, a za jej uiszczenie są odpowiedzialni solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej - por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 1376/11. Por także np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 173/09.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.