Uzasadnienie
Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 4, 59, 60, 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80/03, poz. 717), po rozpatrzeniu wniosku M. L., ustalił warunki zabudowy terenu dla inwestycji: zabudowa usługowa polegająca na zmianie sposobu użytkowania części budynku położonego w D. przy ul. [...], na działce nr [...] k.m. [...] na konfekcjonowanie produktów spożywczych. W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z warunków miejscowych i przepisów szczególnych.
W uzasadnieniu organ orzekający podał, że lokal w którym nastąpi zgodnie z decyzją zmiana sposobu użytkowania zlokalizowany jest w budynku usługowym położonym na działce obsługiwanej od ulicy [...] przez układ dróg dojazdowych. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zabezpieczenia potrzeb planowanej inwestycji. W lokalu tym (hali) dotychczas była prowadzona produkcja sprzętu medycznego (materace, poduszki, drobny sprzęt rehabilitacyjny), a dopuszczona zmiana polega na wprowadzeniu do tego lokalu dodatkowej funkcji polegającej na konfekcjonowaniu suplementów diety. Proces ten będzie polegał na rozdzielaniu przy użyciu saszetkarki mixu suszonych owoców i ziół na porcję 3 gramowe i pakowaniu saszetek w papierowe kartoniki. Nowa funkcja powoduje zmianę warunków higieniczno-sanitarnych istniejącego lokalu użytkowego, a dopuszczalna w związku z tym zmiana sposobu użytkowania nie koliduje z podstawową funkcją obiektu i nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich.
Do decyzji dołączono mapę zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz analizę graficzną i słowną obszaru analizowanego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. K., współwłaściciel działki nr [...] i znajdującego się na niej budynku w którym usytuowany jest lokal objęty decyzją o zmianie sposobu użytkowania. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzedzających wydanie decyzji, a polegający na nieuwzględnieniu faktu współwłasności budynku i braku zgody odwołującego się na wnioskowaną zmianę użytkowania. Z. K. wniósł o uchylenie decyzji I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz 59 ust. 1 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717) utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego ustalenia faktyczne i ich kwalifikacja prawna dokonana przez organ I instancji są prawidłowe. Tym samym decyzja organu I instancji odpowiada wymogom prawa.
Natomiast zarzuty odwołującego się są na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieuzasadnione. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza praw osób trzecich, a jedynie orzeka o możliwości realizacji inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Wnioskodawca dopiero występując do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę będzie musiał wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że zgoda odwołującego się będzie w postępowaniu opartym na Prawie budowlanym niezbędna.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. K. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia podnosząc, że naruszeniem prawa jest brak jego zgody, mimo iż jest współwłaścicielem budynku i działki, na dokonanie zmiany sposobu użytkowania części budynku. Zarzucił również brak zawiadomienia go o wszczęciu postępowania w sprawie.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę postulował jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji także z urzędu.
Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 ppsa), Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, dającego podstawę do ich uchylenia.
Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.), dalej ustawa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 art. 59 ustawy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 3). Powyższe przepisy prowadzą do wniosku, że każda zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem przewidzianej w art. 59 ust. 2), niezależnie od tego czy jest połączona z budową obiektu budowlanego lub wykonaniem innych robót budowlanych (art. 59 ust.
- 1) czy też nie łączy się z takimi działaniami wymaga ustalenia, na terenie bez bezplanowym, ustalenia warunków zabudowy.
Inaczej sytuacja przedstawia się w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co jest zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie. Otóż art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Równocześnie zdanie drugie tego przepisu stanowi, że przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio. W świetle wykładni systemowej ustawy oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana jeżeli zamierzone roboty budowlane mają obejmować jedynie roboty określone w art. 50 ust.
2. Roboty określone w art. 50 ust. 2 nie połączone ze zmianą zagospodarowania terenu, która jak wskazano wyżej zawsze wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy (z zastrzeżeniem art. 59 ust. 2), to roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę i nie powodujące zmiany zagospodarowania terenu nie wymagają decyzji o warunkach zabudowy.
Oznacza to, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części nie połączona ze zmianą zagospodarowania terenu ani z robotami budowlanymi określonymi w art. 50 ust. 2 pkt 2 nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Należy wręcz stwierdzić, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. istnieją podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jedynie wtedy, gdy ta zmiana przewiduje zmianę zagospodarowania terenu lub połączona jest z robotami budowlanymi o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wynika to z art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Powyższe twierdzenie wynika z faktu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu jest powiązana z wykonaniem robót budowlanych (art. 59 zd. 2). Bezpośrednio z art. 59 ust. 1 ustawy to nie wynika, ale wskazuje na to odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z którego należy wyciągnąć wniosek, że roboty budowlane, niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie dotyczy to jedynie zmiany zagospodarowania terenu (art. 59 ust.
- 2) ale dotyczy zmiany użytkowania obiektu (jego części), wobec braku przepisu, który by to wyłączał.
Podsumowując analizę prawną art. 59 ustawy należy stwierdzić, że na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany zagospodarowania terenu, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu.
Inaczej mówiąc skoro norma ta dotyczy robót budowlanych jest podstawą ustawową do uznania, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu (jego części), które są związane z wykonaniem robót budowlanych objętych art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy - art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 - (w tej mierze zobacz: Komentarz Becka do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 471 oraz wyrok z 16 maja 2006 roku II SA/Wr 523/05 z glosą W. Chróścielewskiego opublikowaną OSP nr 9/07 poz. 101).
Przenosząc powyższe rozważania Sądu na kontrolowaną decyzję i materiał dowodowy wynikający z akt postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, że ani z wniosku M. L., ani z decyzji organów nie wynika czy postulowana zmiana sposobu użytkowania części budynku położonego przy ul. [...] w D. związana była ze zmianą zagospodarowania działki nr [...] lub robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę.
W tym zakresie uzupełnienia wymaga postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1, co winno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji załatwiającej sprawę – art. 107 § 3 kpa. W przypadku ustalenia, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania części obiektu nie łączy się zmianą zagospodarowania działki nr [...] ani nie jest połączona z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę brak było by podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione.
Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie o tym, że zamierzona inwestycja może być realizowana na określonym terenie jako zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie decyduje ona jednak o prawie inwestora do wykonania zamierzonej inwestycji o ile na jej realizację wymagana jest decyzja organu architektoniczno-budowlanego.
Wnioskodawca w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi legitymować się tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy, nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2). Dopiero gdy osoba uprawniona z decyzji o warunkach zabudowy wystąpi do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub dokona – w przypadkach prawem przewidzianych – zgłoszenia będzie ona zobowiązana do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zarzut skarżącego jest więc obecnie przedwczesny.
Zarzut braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie jest z kolei nieprawdziwy bowiem skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w dniu [...] roku (dowód doręczenia zawiadomienia w aktach administracyjnych). Skarżącemu następnie doręczono rozstrzygnięcie organów obu instancji, a w związku z tym naruszenie art. 10 § 1 kpa w ocenie Sądu nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ppsa orzeczono, jak w sentencji.
Rzeczą organu odwoławczego będzie podjęcie decyzji co do uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa czy też uznanie, że zakres uzupełnienia materiału dowodowego wymaga decyzji z art. 138 § 2 kpa.