Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1003/23

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.4106.329.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania S.L. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. (dalej – organ I instancji) z dnia 14 marca 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy decyzją z dnia 14 marca 2023 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad prababcią J.H. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. - dalej u.ś.r.). Mianowicie, zdaniem organu, wprawdzie prababcia Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, jednak jej niepełnosprawność nie powstała przed 18 rokiem życia lub w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończenia 25 roku życia.

W odwołaniu z dnia 15 marca 2023 r. Wnioskodawczyni zanegowała decyzję organu I instancji. Podniosła w nim, że sprawuje stałą opiekę nad prababcią, w związku z czym zmuszona była do rezygnacji z zatrudnienia. Przedstawiła również harmonogram dnia codziennego i czynności, jakie wykonuje w ramach owej opieki. Wyjaśniła również, że jej mama (wnuczka osoby niepełnosprawnej) nie może podjąć się opieki, ponieważ pracuje. Z kolei córki osoby niepełnosprawnej z racji na stan zdrowia i wiek (ok. 70 lat), nie są w stanie pomóc swojej matce.

Kolegium decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy wyraził pogląd – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a tym samym nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia.

Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem przepisy prawa nie pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Stronie, która jest dalszą krewną osoby niepełnosprawnej, a nadto nie jest zobowiązana do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej, a osoby zobowiązane do opieki w pierwszej kolejności nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do tego, aby przyznać Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.

W skardze z dnia 15 maja 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawczyni zakwestionowała decyzję Kolegium zarzucając jej:

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez:
2. a) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegającą na:
3. – pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy;
4. – przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną prababcią nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczności, że posiada ona dzieci, na których jako spokrewnionych w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek alimentacyjny;
5. – uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem prababci bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny prawnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji Skarżącej nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej – k.r.o.) obowiązek alimentacyjny względem prababci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
6. – nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalenie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencji zastrzeżone dla sądu powszechnego;
7. – wadliwym uznaniu, że przy braku formalnego potwierdzenia stanu zdrowia w postaci orzeczenia o niepełnosprawności osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności ocena ich możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną może być dokonana wyłącznie w aspekcie możliwości realizacji obowiązku alimentacji w formie świadczeń finansowych, a nie w odniesieniu do przyczyn obiektywnych odnoszących się do faktycznego sprawowania opieki;
8. – uznaniu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dzieci prababci w powiązaniu z okolicznością, iż obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, ma przesądzające znaczenie dla negatywnej oceny wniosku o przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
9. b) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji Skarżącej w okresie od dnia 10 września 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem Skarżącej;
10. c) zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u..ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 28/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;
11. 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez:
12. – niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez dzieci prababci opieki nad nią w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez Skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
13. – niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nieprzyjęcie, iż w sytuacji Skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczeń opiekuńczych w okresie od dnia 10 września 2019 r. do dnia 31 października 2019 r., a fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącej;
14. – art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania organu, aby w toku postępowania Skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a w szczególności poprzez niewypełnienie obowiązku pouczenia Skarżącej o możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o uchylnie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 11 lipca 2023 r. Skarżąca poinformowała, że jedna z córek prababci, tj. Z.G. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Do pisma załączyła kopię orzeczenie wskazanej osoby wydane w dniu [...] r., którym zaliczono ją do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Następnie pismem z dnia 20 września 2023 r. zawiadomiła, że druga z córek prababci w dniu [...] r. zaliczona została do grona osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (odpis w załączeniu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdza się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Co do wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium zajęło prawidłowe stanowisko przyjmując, że z racji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21, Lex nr 3309547). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Istotą sporu jest natomiast to, czy osoba zobowiązana do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego w dalszej kolejności (w tym przypadku prawnuczka) jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego (przy założeniu spełniania pozostałych przesłanek), w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki posiada dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak stanowi art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na gruncie przedstawionego zagadnienia orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite. Wobec rozbieżności na tym tle, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, w dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22 w następującej treści:

1. 1) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. 2) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.). Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 3773/17, Lex nr 3089485). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 378/16, Lex nr 2415862).

Z przedstawionej uchwały NSA wynika jednoznaczny wniosek, że dopóki osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w tym przypadku dwie córki i wnuczka prababci Skarżącej), nie może być mowy o tym, aby dalsi krewni uzyskali prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem podnoszona okoliczność dotycząca złego stanu zdrowia córek prababci, a także aktywność zawodowa jej wnuczki, pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Mianowicie tylko posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osób, których obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek Skarżącej, może je zwolnić z powinności opieki nad bliskim wymagającym opieki, a to z kolei zaktualizuje uprawnienie Skarżącej względem tego świadczenia. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego nie został przedstawiony dowód z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności córek, jak i wnuczki osoby wymagającej opieki.

Orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - jak wyjaśniono wcześniej - nie eliminuje obowiązku osoby zobowiązanej. Zatem to na córkach prababci w dalszym ciągu spoczywa powinność zapewniania ich matce właściwej opieki. Nadmienić należy, że w obowiązku alimentacyjnym wyprzedza Skarżącą jeszcze jej matka, a wnuczka osoby niepełnosprawnej. Taki stan rzeczy wyłącza uprawnienie Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego nad prababcią, której w pierwszej kolejności opiekę winny zapewnić jej dzieci.

Końcowo wyjaśnić należy, że wobec zaistnienia przedstawionej wyżej przeszkody w przyznaniu Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, gdzie skład orzekający działał w warunkach związania uchwałą NSA z dnia 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22, niecelowym było przeprowadzania rozważań co do pozostałych zarzutów skargi.

W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).