Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B., gmina K., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej Sąd Rejonowy w R., oznaczonej jako działki nr "A", nr "B", nr "C" i nr "D", stanowiące własność J. S. oraz o odszkodowaniu na rzecz wywłaszczonego właściciela. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r.
Wnioskiem z dnia [...] r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., działając na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz powołując się na ważny interes gospodarczy poparty interesem społecznym, a także uwzględniając konieczność zabezpieczenia i ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, wniósł o udzielnie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działki nr "A", nr "B", nr "C" i nr "D" o łącznej powierzchni [...] ha z rygorem natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku, wskazując na decyzję Starosty [...] o wywłaszczeniu wskazanych działek należących do J. S., podał, że w związku ze złożoną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a to z kolei uniemożliwia dalsze działania inwestorowi.
Zgodnie z art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości udziela się w drodze decyzji starosty po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W przedmiotowym przypadku wskazany warunek został spełniony. Wywłaszczenie nieruchomości wskazanej we wniosku nastąpiło z przeznaczeniem na realizację suchego zbiornika - polderu przeciwpowodziowego R., którego lokalizacja została ustalona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...].
Zbiornik przeciwpowodziowy R. będzie miał za zadanie ochronę przeciwpowodziową doliny [...], od miasta R. aż po miasto W. Stan przygotowań inwestycji do realizacji jest zaawansowany. Wszczęte zostało postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w dyspozycji wnioskodawcy znajduje się, opracowany przez "H" Sp. z o.o. z siedzibą w W., projekt budowlany. Dla wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę niezbędne jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Brak decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie wyżej wskazanej nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności uniemożliwia wnioskodawcy złożenie wymienionego oświadczenia, a to w konsekwencji uniemożliwia wystąpienie o uzyskanie pozwolenia na budowę, a więc realizację celu publicznego.
Dalej uzasadniając złożony wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. odniósł się do zawartych już umów i kontraktów, m.in. pozwalających na uzyskanie dotacji z Funduszu Spójności Unii Europejskiej czy pożyczki z Banku Światowego. Wskazując na niezbędność realizacji planowanej inwestycji, nieprzewidywalność sytuacji powodziowych i stale istniejące zagrożenie powtórzenia się katastrofy powodziowej z lat poprzednich (a zwłaszcza 1997r).,wnioskował o wydanie przedmiotowej decyzji.
Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], działając na podstawie art. 122 ust. 1 oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego udzielił, Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w G. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości gruntowej, położonej w B., stanowiącej działki nr "A", nr "B", nr "C" i nr "D" należące do J. S. oraz nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ odwołując się do treści art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, iż w sytuacjach w nich określonych, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona.
Wskazując na cel, jaki spełniać ma zbiornik "R." – ochrony przeciwpowodziowej dorzecza [....], od miejscowości powiatu [....] aż po W., dodatkowo współpracując ze zbiornikami na [...] i chroniąc ok. 2 mln ludzi mieszkających w strefie oddziaływania rzeki [...], niewątpliwie będzie zabezpieczał zdrowie i życie ludzkie. Wyjaśnił, że budowa zbiornika przeciwpowodziowego – polder [...] – należy do priorytetowych zadań "[...]", a jego realizacja przewidziana jest w ustawie z dnia [...] r. a także w umowie pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Bankiem Światowym. Inwestycja jest nadto finansowana z budżetu państwa, z pożyczek Banku Światowego i Banku Rozwoju Rady Europy oraz dotacji Funduszu Spójności Unii Europejskiej. Finansowanie wymienionej inwestycji ze środków zewnętrznych wymaga zachowania szczególnych procedur jej realizacji, w tym m.in. inwestor zobowiązany jest dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę tego zbiornika najpóźniej w dniu [...] r., a jego brak spowodować może negatywne konsekwencje finansowe, uniemożliwić m.in. otrzymanie dotacji z funduszu spójności w wysokości 350 mln zł.
Realizacja wymienionej inwestycji wymaga pozyskania przez inwestora praw do terenu objętego decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] r. Posiadanie tytułu prawnego do wymienionej nieruchomości umożliwi inwestorowi ubieganie się o decyzję o pozwoleniu na budowę zbiornika przeciwpowodziowego. Pomimo, iż działki te zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa mocą decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., to wobec wniesionego odwołania, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja ta nie podlega wykonania do czasu wydania prawomocnego wyroku w sprawie.
Tym samym inwestor nie może uzyskać tytułu prawnego do wymienionych na wstępie działek, a to z kolei skutkuje niemożnością ubiegania się o pozwolenie na budowę, czyli zwłoka w zajęciu tej nieruchomości uniemożliwia realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, iż zostały spełnione przesłanki udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości opisanej na wstępie.
W odwołaniu od tej decyzji J. S. wniósł o uchylenie tej decyzji, zarzucając jej obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wobec nie zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, do udziału w którym nie wezwano jego rodziców. W uzasadnieniu podniósł, iż natychmiastowe wejście na działkę pozbawi go dochodów, z których utrzymuje siebie i rodziców, zwłaszcza, że nie wiadomo, czy zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa stanie się prawem. Dodał przy tym, że po podpisaniu umowy zamiany nieruchomości wywłaszczonych na nieruchomości z kompleksu p. B. będzie można zająć jego działkę.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Z kolei w świetle 108 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.
W sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż budowa zbiornika przeciwpowodziowego R. na rzece [...] jest realizacją celu publicznego, który ma służyć zabezpieczeniu mienia państwa i jego obywateli. Naruszenie interesu społecznego, o którym mowa w art. 108 Kodeksu, obejmuje m.in. przypadki naruszenia interesu państwa. Niewątpliwym jest, że konieczność realizacji inwestycji niezbędnej z punktu widzenia zabezpieczenia mienia państwa, w tym jego obywateli, stanowi interes społeczny w rozumieniu przywołanego przepisu.
Kluczowym elementem umożliwiającym realizację zbiornika R. jest otrzymanie przez inwestora – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. pozwolenia na budowę. Aby je otrzymać inwestor musi posiadać tytuł do dysponowania nieruchomością. Nadto uwzględniono także, że na realizację tego celu publicznego, przewidziano środki z Funduszu Spójności Unii Europejskiej, których warunkiem uzyskania jest także uzyskanie przez inwestora pozwalenia na budowę, a niezbędny w tym zakresie wniosek musi być złożony do końca [...] r.
Zatem w ocenie organu zostały spełnione wymogi określone w przytoczonych powyżej przepisach i stąd zasadne było wydanie przez Starostę [...] decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie wskazanej powyżej nieruchomości, stanowiącej własność J. S. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie uznał również za uchybienie brak uczestniczenia rodziców skarżącego w kontrolowanym postępowaniu. Jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest bowiem J. S., a dożywotnie prawo służebności mieszkania zapewniane przez skarżącego rodzicom nie dotyczy przedmiotowych działek. Nie mógł także odnieść skutku zarzut nie zakończenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku od wymienionych działek, wszak art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia do zastosowania opisanej procedury w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu nie stała się jeszcze ostateczna lub została zaskarżona do sądu administracyjnego..
Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W skardze podniósł podobne argumenty jak w odwołaniu. Dodał, że zarzut naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego polega na cząstkowym wywłaszczeniu jego gospodarstwa rolnego obejmującym tylko pola przeznaczone pod wał. Wywłaszczenie nie obejmuje natomiast tych pól, które znajdują się w czaszy zbiornika. Nadal podtrzymał, że nie rozpatrzono możliwości zamiany wywłaszczonych gruntów na inne, tym bardziej, że dzierżawiąca je osoba wyraziła zgodę na przedterminowe rozwiązanie jej umowy i przekazanie tych gruntów rolnikom. W krótkim uzasadnieniu dodatkowo wyjaśnił, że na przygotowanie nieruchomości zamiennych dla wywłaszczanych organy miały [...] lat, a mimo to nie przygotowały się do tego, podpisując wieloletnie umowy dzierżawy. Dodał, że posiadając specjalistyczne gospodarstwo hodowlane musi posiadać grunty rolne aby funkcjonować.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Przedstawiając dotychczasowy przebieg sprawy Wojewoda potrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty. Nadto zarzucił, że w zaskarżonej decyzji jako uprawnionego wskazano Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, a powinien być wskazany Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy).
Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W rozpatrywanej sprawie organ administracji pierwszej instancji – Starosta [...] wydal decyzję w oparciu o art. 122 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (czyli gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony) lub w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona.
Zatem na podstawie powyżej zacytowanego przepisu organ pierwszej instancji uprawniony został do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości objętej decyzją o wywłaszczeniu, jeżeli decyzja ta nie stała się jeszcze ostateczna albo w wyniku złożenia od niej odwołania wydana została przez organ odwoławczy decyzja, która została zaskarżona do sądu administracyjnego. W ten sposób ustawodawca przewidział odrębny rodzaj zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu rozpoczęcia celu publicznego. Nie nadaje się decyzji o wywłaszczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz z przyczyn, które uzasadniałyby nadanie takiego rygoru, a od dnia [...] r. w wyniku zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami, także w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarczym, istnieje możliwość wydania odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wywłaszczonej, dodatkowo może tej decyzji być nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Wydanie przedmiotowej decyzji może więc nastąpić w ściśle określonych przypadkach. W analizowanej sprawie przesłanki wskazane w art. 122 ustawy zostały spełnione. Wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr "A", nr "B", nr "C" i nr "D" położonej w B. i stanowiącej własność J. S. nastąpiło mocą decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, tj. budowę zbiornika przeciwpowodziowego "R.". Decyzja ta nie stała się decyzją ostateczną. Wobec wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a wyniku wniesionej skargi sprawę rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. oddalił skargę J. S. (sygn. akt II SA/Gl 731/09). Wyrok ten nie jest jednak prawomocny wobec wniesienia przez skarżącego skargi kasacyjnej.
Zaistniały zatem warunki, które uniemożliwiały realizację planowanego celu publicznego. Wobec braku możliwości dysponowania przez inwestora wywłaszczoną nieruchomością, niemożliwe stało się dalsze postępowanie zmierzające do realizacji planowanego zamierzenia, tj. inwestor nie posiadając prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mógł wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Blokując to postępowanie, uniemożliwiono jednocześnie wystąpienie do właściwych podmiotów o przeznaczone na realizację planowanego celu publicznego środki finansowe, czyli w konsekwencji bez niezwłocznego rozpoczęcia realizacji tego celu, cel ten w ogóle nie mógłby być zrealizowany.
Odnosząc się do zarzutu skargi wydania przez Starostę [...] decyzji z niewłaściwie oznaczonym podmiotem uprawnionym, skład orzekający podziela w tym zakresie stanowisko skarżącego. W przedmiotowej decyzji faktycznie jako organ uprawniony do niezwłocznego zajęcia nieruchomości skarżącego powinien być wskazany Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji pochodził od prawidłowo oznaczonego organu, a umieszczenie w sentencji tej decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej a nie Dyrektora tego Zarządu, nie stanowi naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec bowiem niekwestionowanych okoliczności uzasadniających zastosowanie w sprawie przywołanego powyżej art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazane wcześniej naruszenie prawa procesowego nie mogło mieć istotnego wpływu na przyjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie.
Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit c podstawą do uwzględnienia skargi jest "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.
Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.