Wyrok WSA w Gliwicach z 8 kwietnia 2019 r., II SA/Gl 1012/18

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r.

Sprawa

sprawy ze skargi J.M. i H. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Skład

Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski
Sędzia WSA Andrzej Matan
Specjalista Anna Trzuskowska protokolant

Uzasadnienie

Po wyłożeniu opracowanego w toku wszczętego dnia [...] r. przez Starostę [...] (dalej też jako Starosta) w trybie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna S., projektu operatu opisowo-kartograficznego, uwagi co do uwidocznionego w tym projekcie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1 i nr 2, zgłosiła pełnomocnik współwłaścicieli działki nr 1 J. i H. małżonków M. (dalej też jako skarżący). W uwagach zarzucono, że pomiędzy tymi działkami powinna być dodatkowo uwidoczniona droga, faktycznie istniejąca w terenie i wydzielona istniejącymi ogrodzeniami. Zgodnie z projektem operatu zostali oni pozbawieni istniejącego obecnie dostępu do działki nr 1.

Wykonawca prac geodezyjnych firma "A" uwagi te uznał za nieuzasadnione. W konsekwencji po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego uwagi te zostały odrzucone i opracowany projekt operatu ewidencji gruntów i budynków został przyjęty do zasobu geodezyjnego dnia [...] r., o czym Starosta dokonał ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu [...]r. (poz. [...]).

W zgłoszonych w terminie zarzutach do ogłoszonego projektu operatu pełnomocnik skarżących podtrzymała uwagi złożone do projektu podczas jego wyłożenia, uznając operat za krzywdzący dla skarżących albowiem na jego podstawie właściciele działki nr 2 doprowadzili do faktycznej likwidacji drogi biegnącej pomiędzy działkami nr 1 i nr 2, która wcześniej nie była przez nich kwestionowana.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy (wcześniejsza decyzja Starosty z dnia [...]r. została bowiem z powodu naruszenia art. 28 Kpa uchylona, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r.), decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 24n ust. 10 oraz art. 7 d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 poz. 2101, ze zm., dalej też jako ustawa lub p.g.k.) Starosta [...] orzekł o odrzuceniu tych zarzutów. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ustalenie granic pomiędzy działkami nr 1, a nr 2 wykonane przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego zostało dokonane na podstawie § 37 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 393, zwanego też dalej rozporządzeniem). Strony zostały prawidłowo zawiadomione o czynnościach ustalenia granic, które odbyły się dnia [...]r. Z czynności tych sporządzono protokół wraz z załączonym do niego szkicem, gdzie właściciele – J. i H. M. – działki nr 1 oraz jeden ze współwłaścicieli działki 2 zaakceptowali ustaloną granicę bez zastrzeżeń podpisując protokół. Granice te ustalone zostały na podstawie analizy materiałów Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, a w szczególności na podstawie danych operatu podziałowego działki nr 3 – KERS [...]. W trakcie ustaleń odnaleziono też istniejące znaki graniczne, których położenie było zgodne z danymi z PZGiK.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocniczka skarżących wniosła o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów p.g.k.

Zarzuciła, że wbrew stanowisku organu w czasie czynności w terenie w [...] r. nie doszło do zgodnego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy skarżącymi, a właścicielami działki nr 2, którzy też nie byli wówczas jednocześnie obecni. Z podpisanym pod protokołem P. P. nie mieli wówczas styczności i w ogóle go nie znają. Wówczas bowiem geodeta nie poinformował skarżących, że w wyniku tych pomiarów i modernizacji dojdzie do likwidacji istniejącej w terenie wzdłuż ogrodzenia działki nr 1 drogi, która bezprawie została włączona do działki sąsiedniej. Nikt też nie poinformował wówczas skarżących, że dojdzie jednocześnie do podziału działki nr 2. Podkreśliła też, że wcześniej współwłaściciele działki nr 2 nie wykazywali, że pas drogi stanowi ich własność.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej też jako ŚWINGiK) odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa decyzję Starosty utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że jak wynika z pism organu I instancji, a także z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w objętym postępowaniem procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków został wykonany pomiar granic działek ewidencyjnych. Granica pomiędzy działkami nr 1 i 2 została ustalona na podstawie analizy map i dokumentacji znajdującej się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w Z., a w szczególności na podstawie operatu z podziału działki nr 3 (KERG [...]) zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. Nr [...] z dnia [...]r. Dokumenty w/w operatu powstałego w wyniku podziału potwierdzają, że J. M. przyjął nowe punkty graniczne, a tym samym punkt graniczny między działkami 1 i 5, a działką 2. Z treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr 3 mającego na celu zniesienie współwłasności w działce zabudowanej dwoma budynkami wynika, że po podziale działka nr 1 posiada dostęp do służebności ustanowionej w działce nr 6, natomiast do działki nr 5 należy ustanowić służebność przejazdu przez działkę nr 1. Prawo korzystania z przejazdu przez działkę nr 6 jest wpisane w dziale III księgi wieczystej Nr [...].

Stwierdził też organ odwoławczy, że z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego w [...] r. podczas procesu modernizacji wynika, iż współwłaściciele działki 1 – H. i J. M. byli obecni i złożyli oświadczenie, że ustaloną granicę akceptują bez zastrzeżeń poprzez podpisanie protokołu ustalenia przebiegu granic. Takie samo oświadczenie zostało złożone przez jednego ze współwłaścicieli działki nr 2 – P. P..

Również z powoływanej przez odwołujących się mapy naniesiona projektowana droga dojazdowa mieści się w całości na działce nr 3 o szerokości 5 metrów od południowej granicy działki. Jej projektowany przebieg nie obejmuje w ogóle działki sąsiedniej o numerze 2. Nie potwierdza to zatem ich twierdzeń jakoby na działce 2 istniała droga. Nie wynika to również z wpisów w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 2, gdyż nie jest w niej wyszczególniony użytek gruntowy "dr" jako droga. Na istnienie w tym miejscu odrębnej działki drogowej nie wskazuje żadne opracowanie ani dokument zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Znajdujące się na mapach ogrodzenie nie jest równoznaczne z istnieniem działki drogowej nawet w przypadku, gdy ta część gruntu była lub jest tak użytkowana. Nie są zatem zasadne zarzuty "rzekomego samowolnego dołączenia działki drogowej do działki nr 2".

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego reprezentowani przez pełnomocnika skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

• przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w tym art. 24a tej ustawy poprzez uznanie, że objęta postępowaniem modernizacja ewidencji gruntów i budynków wraz z założeniem ewidencji budynkowej i lokalowej oraz pomiarem działek ewidencyjnych dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna S. przez firmę "A" (wykonawcę) w zakresie granicy pomiędzy działkami nr 1, a 2 została przeprowadzona w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującymi wymogami i w oparciu o ustalenia pomiędzy właścicielami działek nr 1 i 2, podczas gdy wykonawca, działając nierzetelnie, doprowadził do podpisania przez skarżących protokołu ustalenia tejże granicy, wprowadzając ich w błąd w zakresie jej przebiegu, pomijając rozdzielającą obie działki drogę,
• przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez ŚWINGiK oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności w jakich doszło do ustalenia granicy przebiegającej pomiędzy działkami nr 1 i 5, a działką nr 2 i bezkrytyczne przyjęcie, że dokonane w tym zakresie pomiary w [...] r. zostały przeprowadzone zgodnie z prawem, w sposób rzetelny i z udziałem wszystkich zainteresowanych oraz przez przyjęcie, że skarżący zaakceptowali granicę pomiędzy działką nr 1 i działką nr 2 przebiegającą w linii ustawionego przez nich ogrodzenia w latach 80-tych XX wieku, a nadto poprzez nieuwzględnienie złożonych w odwołaniu wniosków dowodowych (w tym o przeprowadzenie konfrontacji z M. K. i P. P.), poprzez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,
• przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 Kpa poprzez uzyskanie przez wykonawcę podpisu skarżących na protokole ustalenia granicy południowej działki 1, co w konsekwencji zostało poczytane jako akceptację ewidentnej zmiany tejże granicy, poprzez wykorzystanie przeświadczenia i zaufania skarżących do wykonawcy jako podmiotu, działającego na zlecenie Starosty [...].
• naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 Kpa, polegające na nieuwzględnieniu przez ŚWINGiK wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu z dnia [...] r., co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności związanych z pomiarami i oparciu się przy wydawaniu decyzji ostatecznej na jednostronnym i w żaden sposób nie potwierdzonym oświadczeniu wykonawcy z dnia [...]r., ograniczając w ten sposób czynny udział stron w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi powtórzyli co do zasady argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu związaną z przebiegiem czynności geodety w [...] r. w oparciu o które sporządzony został protokół ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1 i 2. Zaakcentowali, że w wyniku dokonanej modernizacji bezpodstawnie powiększono sąsiednią działkę 2 o istniejącą pomiędzy nią, a działką skarżących drogę, co uniemożliwia im z południowej części ich działki dostęp do lasu, który tam zawsze posiadali. W konsekwencji doszło do bezpodstawnego zawłaszczenia gruntów innych podmiotów i do jej "legalizacji" za pomocą wadliwie przeprowadzonej modernizacji i w następstwie wprowadzenia w błąd stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że stanowisko skarżących sprowadza się do kwestionowania zasięgu prawa własności właścicieli działki nr 2. Istnienie ogrodzenia tej działki w innym miejscu niż granica działki wskazana w ewidencji gruntów i budynków na podstawie "analizy map jednostkowych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz orzeczeń sądowych" nie jest jednoznaczne ze stanem prawnym tej działki i tym samym nie wskazuje na zasadność zarzutów co do bezprawnego włączenia do niej pasa gruntu wykorzystywanego jako droga. Żądania skarżących zmierzają do zmiany stanu prawnego tej działki przez zmianę jej granic, co w procesie modernizacji nie jest dopuszczalne.

Na rozprawie sądowej w dniu 27 marca 2019 r. pełnomocnik skarżących (ich syn) oświadczył, że południowa granica ich działki sięgała do połowy (około) w głąb przebiegającej wzdłuż tej granicy drogi. Stawiając ogrodzenie skarżący pozostawili poza działką pas o szerokości 2 metrów. W związku z zakwestionowaną modernizacją zmniejszyła się powierzchnia działki nr 1, co wynika z aktualnego wpisu w księdze wieczystej oraz decyzji odnośnie podatku od nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew sformułowanych w niej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Jak wynika z akt przedmiotem wszczętego postępowania modernizacyjnego ewidencji gruntów i budynków, w toku którego został sporządzony objęty zarzutami skarżących operat ewidencyjny, był m.in. pomiar granic działek ewidencyjnych tj. m.in. ustalenie ich przebiegu.

Treść zgłoszonych przez skarżących uwag do wyłożonego projektu operatu opisowo-kartograficznego i zgłoszonych następnie zarzutów do ujawnionych już w oparciu o ten operat danych w ewidencji oraz treść skargi wskazywała, że skarżący nie kwestionowali wynikającego z tego operatu przebiegu południowej granicy swojej działki nr 1. Faktycznie bowiem kwestionowali tą granicę jako jednocześnie północną granicę działki sąsiedniej nr 2 twierdząc, że pomiędzy południową granicą ich działki, a działką nr 2 przebiega jeszcze pas gruntu stanowiący drogę. Z powyższych ich pism procesowych nie wynikało jednak aby do tego pasa rościli sobie oni prawo własności w całości lub w części, a w szczególności aby twierdzili, że chociażby częściowo wchodził on w areał ich działki nr 1, a w konsekwencji aby południowa granica tej działki była inna niż okazana im przez geodetę, zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu tej granicy w [...] r., który bez zastrzeżeń podpisali akceptując taki przebieg tej granicy.

Całkowicie dowolne i pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej i faktycznej należy uznać zatem twierdzenia pełnomocnika skarżących na rozprawie sądowej w dniu 27 marca 2019 r. jakoby granica ta miałaby przebiegać około 2m na południe w pasie istniejącej w tym miejscy drogi dojazdowej.

Gdyby zatem przyjąć, że skarżącym chodzi w istocie nie o granicę ich działki, a o granice działki nr 2 (przed jej podziałem) to należałoby przyjąć, że ich zarzuty opierają się na interesie faktycznym, a nie prawnym. Już tylko z tego powodu podlegałyby one odrzuceniu przez Starostę na podstawie art. 24a ust. 10 w zw. z ust. 9 p.g.k.

Zarzuty te podlegałyby też odrzuceniu nawet gdyby przyjąć, że skarżący faktycznie kwestionowali wynikający z danych po modernizacji przebieg południowej granicy ich działki. W żaden sposób nie zostało bowiem w sprawie wykazane aby miała ona inny niż wynikający z tych danych przebieg. W tym względzie w odniesieniu do treści zarzutów i skargi należy stwierdzić, iż brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia jakoby skarżący zostali wprowadzeni przez geodetę w czasie ustalania granic działki nr 1 w błąd co do przebiegu jej południowej granicy. W rzeczywistości nie twierdzą nawet tego sami skarżący. Nie mówią bowiem aby geodeta wskazał im inny przebieg tej granicy niż to wynika z mapy stanowiącej załącznik do tego protokołu. Zarzucają bowiem jedynie, że nie zostali uprzedzeni, że przebiegająca wzdłuż tej granicy ich działki droga zostanie ujęta jako wchodząca w powierzchnię działki nr 2 oraz, iż dojdzie do podziału tej działki nr 2 i w konsekwencji mogą utracić prawo korzystania z tej drogi. Brak jest jednak podstaw prawnych do przyjęcia, że geodeta miał obowiązek udzielenia im takich informacji oraz, iż informacja taka miałaby jakiekolwiek prawne znaczenie dla ustalenia prawnego przebiegu południowej granicy działki skarżących. Jak wynika bowiem z przedmiotowego protokołu z dnia [...] r. wskazany wówczas skarżącym przez geodetę i zaakceptowany przez nich przebieg granicy został ustalony nie na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, a "na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK oraz orzeczeń sądowych". Oznacza to, że przebieg tej granicy został wyznaczony przez geodetę na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia (w nie jak mylnie wskazano w decyzjach organów obu instancji) na podstawie jego "§ 37 pkt 3". Taka też podstawa ustalenia przebiegu tej granicy została wskazana w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W szczególności Starosta powołał się w tym względzie na operat podziałowy działki nr 3 – KERS [...] i odnalezione w terenie w procesie modernizacyjnym znaki graniczne. Taki przebieg tej granicy jest przy tym zgodny z jej przebiegiem wynikającym z mapy stanowiącej postawę decyzji podziałowej działki nr 3 na działki nr 1 i nr 5, wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. dnia [...]r. (karta 59 i 61 akt sądowych), wydanej m.in. na wniosek skarżących, którym niewątpliwie znany był wówczas przebieg tej granicy, będącej w ich współwłasności działki. Zarówno z tej mapy jak i z mapy stanowiącej załącznik do protokołu z ustalenia przebiegu granic z dnia [...] r. wynika przy tym, że granica ta stanowi w linii prostej przedłużenie granicy działki nr 2 z działką nr 7 stanowiąca współwłasność H. i J. małżonków K., którzy okazany im w [...] r. przebieg granicy ich działki zaakceptowali również bez zastrzeżeń. Gdyby zaś przyjąć za zgodne ze stanem prawym twierdzenia pełnomocnika skarżących na rozprawie sądowej 27 marca 2019 r., to granica ta na odcinku ich działki stanowiłaby uskok w stosunku do granicy pomiędzy działkami nr 2 i nr 7. Taki przebieg tej granicy wynika też w niebudzący wątpliwości sposób z przedłożonej przez skarżących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym mapy stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla podziału działki nr 3. Należy przy tym podnieść, że jak wynika z tej ostatnio wymienionej mapy jak i z mapy przyjętej do zasobu w następstwie skarżonej modernizacji, południowa granica działki skarżących przebiega w niewielkim oddaleniu na południe od istniejącego i zaznaczonego na tych mapach ogrodzenia tej działki.

Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że stan prawny w zakresie przebiegu południowej granicy działki nr 1 został ustalony prawidłowo i w sposób nie budzący wątpliwości w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy. Zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem powołanych w skardze przepisów nie zasługują na uwzględnienie.

Jak to zasadnie stwierdził przy tym ŚWINGiK w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę postępowanie modernizacyjne nie może zmierzać do zmiany stanu prawnego poszczególnych działek ewidencyjnych, do czego zmierzają żądania skarżących. Poza postępowaniem modernizacyjnym pozostają też kwestie ewentualnego naruszenia posiadania w zakresie korzystania przez współwłaścicieli działki nr 1 z przylegającego do jej południowej granicy pasa gruntu wykorzystywanego według ich twierdzeń jako droga dająca im łatwy dostęp do lasu. Jak wynika zarówno z decyzji podziałowej działki nr 3 jak i z wpisów w księgach wieczystych działka skarżących nr 1 ma dostęp do drogi publicznej poprzez służebność na działce sąsiedniej nr 6. ec