Uzasadnienie
Rada Miasta Rybnika, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 1996, Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) w dniu 20 czerwca 2001 r. podjęła uchwałę nr 647/XXVIII/20001 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych wskazanych ulic, w tym także w poz. 3 - ulicy Jarzynowej - od ulicy Niedobczyckiej zakończona polną drogą.
Pismem z dnia 29 października 2018 r., reprezentowana przez pełnomocnika, E. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie ulicy Jarzynowej, względnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Zarzuciła wymienionej uchwale naruszenie prawa materialnego - tj. art. 7 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2a ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich zastosowanie i zaliczenie do dróg publicznych ulicy Jarzynowej w sytuacji, gdy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały droga ta nie znajdowała się na gruntach należących do gminy. Wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów, na okoliczność ustalenia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że jest współwłaścicielką nieruchomości gruntowej położonej w Rybniku, która składa się z działki o nr 1, dla której Sąd Rejonowy w Rybniku prowadzi księgę wieczystą o nr [...], przez część której przebiega ulicy Jarzynowa.
Aktualnie toczy się postępowanie w przedmiocie podziału tej nieruchomości na dwie działki ewidencyjne - tj. nr 2 i nr 3 - która ma zostać przeznczona na działkę drogową. Decyzja w tym przedmiocie nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności. Z powyższego wynika, że skarżąca została ograniczona w wykonywaniu uprawnień właścicielskich, z uwagi na fakt, iż przez jej działkę przebiega ulica Jarzynowa jako droga gminna.
Wobec powyższego skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa - ale organ nie ustosunkował się do tego wezwania.
Podkreśliła, iż istota problemu w sprawie sprowadza się do tego, czy zaistniały przesłanki prawnomaterialne do podjęcia uchwały o wskazanej treści, tzn. zaliczającej ulicę Jarzynową do dróg publicznych - droga gminna. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych organ uprawniony był do podjęcia uchwały w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych wyłącznie drogi, która stanowi własność gminy. Nie jest więc dopuszczalne zaliczenie do wspomnianej kategorii drogi, która składa się działek przynajmniej w części prywatnych. Taka sytuacja w stosunku do ulicy Jarzynowej w była w dacie podjęcia uchwały, a także jest i dzisiaj.
Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie wskazuje się konsekwentnie, że droga publiczna zakwalifikowana jako droga gminna może znajdować się wyłącznie na gruntach należących do gminy, na co przytoczyła odpowiednie orzeczenia sądowe.
W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 29 listopada 2019 r. działający w imieniu Gminy Rybnik pełnomocnik wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, iż skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Potwierdził, iż bezsprzecznie droga publiczna może być ustanowiona wyłącznie na gruncie, którego właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Z uwagi na fakt, iż na dzień podejmowania skarżonej uchwały grunty pod ulicą Jarzynową nie miały uregulowanego stanu prawnego organ wykonawczy Miasta Rybnika wystąpił z inicjatywą podjęcia stosowanej uchwały zmierzającej do pozbawienia kategorii drogi gminnej ulicy Jarzynowej. Jednak podjęta w dniu 27 kwietnia 2017 r. przez Radę Miasta Rybnika uchwała nr 525/XXXV/2017 została uchylona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 8 czerwca 2017r.
Dodatkowo pełnomocnik wskazał, iż na dzień podejmowania przedmiotowej uchwały stosowny przepis ustawy o drogach publicznych nie przewidywał wskazanego powyżej ograniczenia, a tym samym organ uprawniony był do podjęcia skarżonej uchwały.
Niezależnie też od powyższego grunt pod ulicą Jarzynową ujęty jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga, przesądzając również o przebiegu tej drogi. Pozbawienie ulicy Jarzynowej charakteru drogi publicznej uniemożliwi utrzymanie jej przejezdności i w zasadniczy sposób utrudni lub uniemożliwi dostęp do nieruchomości położonych w sąsiedztwie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 cytowanej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przechodząc do wniesionej skargi i badając formalną dopuszczalność jej wniesienia należy podnieść, iż jest to skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wobec zaskarżenia uchwały z dnia 20 czerwca 2001 r. nr 647/XXVIII/20001 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, nie ma do niej zastosowania przepis art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w obecnie obowiązującym brzmieniu, tj. zwalniający podmiot skarżący od uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjny i niektórych innych ustaw przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 czyli ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia niniejszej ustawy, czyli po dniu 1 czerwca 2017 r. Wobec tego, iż zaskarżona uchwała przyjęta została w 2001 r., skarżąca pismem z dnia 25 sierpnia 2018 r., które wpłynęło do adresata w dniu 30 sierpnia 2018 r., wezwała Radę Miasta Rybnika do usunięcia naruszenia prawa.
Organ nie ustosunkował się do powyższego pisma, stąd skarga została złożona w ustawowym terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, tj. zgodnie z treścią art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.
Rozważając z kolei legitymację skarżącej do wniesienia skargi wskazać należy, że zgodnie z przywołanym powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przytoczony przepis uzależnia dopuszczalność skargi od wykazania przez stronę skarżącą naruszenia przez uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga wniesiona w tym trybie nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podmiot wnosząc skargę na uchwałę musi wykazać, że przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny. Chodzi przy tym o takie naruszenie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego.
Skarżąca jako właścicielka nieruchomości - tj. działki nr 1 położonej w Rybniku, przez część której przebiega ulica Jarzynowa - zaliczona do kategorii dróg gminnych - w zakresie, w jakim dotyczy ona zajęcia przez ulicę Jarzynową części jej działki jest zasadna. Zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżącej, co stwarza po jej stronie legitymację do kwestionowania jej ustaleń.
Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wymienionej powyżej działki należącej do skarżącej.
Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji Rada Miasta Rybnika nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do dróg gminnych ulicy Jarzynowej w opisanej powyżej części. Wskazać więc trzeba, że Rada Miasta Rybnika podejmując uchwałę o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi, jednak wobec powyższych wskazań tylko w zakresie dotyczącym własności skarżącej, tj. działki nr 1. W pozostałym zakresie skarga musiała zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w pozostałym zakresie kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 300,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 w związku z art. 206 cytowanej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265)..