Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Zarząd Dróg Powiatowych w B. odmówił udzielenia zgody na wnioskowane przez G. G. urządzenie zjazdu z drogi powiatowej nr [...] celem zapewnienia dojazdu do działki nr 1 przez działkę 2.
Decyzja wydana została na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 w zw. z art. 4 pkt 2 i 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 460 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: u.d.p.) oraz § 9 pkt 5 Rozporządzenia Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 124 zwanego dalej w skrócie Rozporządzeniem MT i GM).
W uzasadnieniu organ stwierdził, że działka nr 1 aktualnie posiada już połączenie z drogą powiatową poprzez istniejący zjazd od strony zachodniej, a nadto od strony wschodniej funkcjonuje zjazd, który na szerokości ok. 4,0 m zlokalizowany jest na działce drogowej nr 3 stanowiąc w dalszej części dojazd do działki nr 4 a będącej własnością J. K. oraz na szerokości ok. 0,80 m zlokalizowany jest na działce 2 stanowiącej własność skarżącego. Nadto organ powołując się na zapisy § 9, 77 i 79 Rozporządzenia MT i GM wskazał, iż umożliwienie skarżącemu wykonania zjazdu z drogi publicznej po pierwsze będzie naruszało interes prywatny właścicieli działek sąsiadujących, a nadto będzie naruszało interes społeczny z uwagi na zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym. Zdaniem bowiem organu zapis § 9 Rozporządzenia MT i GM wskazuje na konieczność ograniczania ilości zjazdów, a pojazdy rolnicze poruszając się po drogach brudzą i spowalniają ruch.
Od decyzji tej odwołanie wniósł zarówno sam G. G., jak i dodatkowo, odrębnym pismem, jego pełnomocnik C. G., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i wyrażenie zgody na urządzenie planowanego zjazdu, bądź skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia:
art. 29 ust 1, 3 i 4 u.d.p. poprzez odmowę "... mimo spełnienia przesłanek warunkujących wyrażenie zgody", art. 7, 8, 75 § 1, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że interes indywidualny pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami i interesem publicznym, a nadto nie ustalono czy J. K. wyraża zgodę na to by poszerzyć wjazd istniejący oraz nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego budowlańca specjalności drogowej, czy urządzenie przedmiotowego zjazdu wpłynęłoby negatywnie na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego,
III. § 9 pkt 5 Rozporządzenia MT i GM poprzez niewłaściwą wykładnię, wyrwanie z kontekstu, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności - zjazd istniejący nie odpowiada warunkom technicznym i nie jest przystosowany do przejazdu po nim ciężkimi, wielkogabarytowymi pojazdami rolniczymi.
Zarzucono nadto organowi, iż właściciele pobliskich działek uzyskiwali zgodę na wybudowanie zjazdów i to znacznie szerszych. Ma to podważać zasadę zaufania z art. 8 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną doń decyzją pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania i poczynione przez organ I instancji ustalenia wskazując następnie, iż argumentacja obu pism odwoławczych jest niemal w całości nietrafna. Nie odnosi się bowiem do przesłanek zgody na lokalizację zjazdu zawartych w art. 29 u.d.p. lecz do kwestii o charakterze cywilnym: jest taką np. zgoda sąsiada K. lub jej brak, na korzystanie ze zjazdu istniejącego, a również to jak z punktu widzenia norm "technicznych" miałby wyglądać nie tylko sam zjazd, ale dalej idąca dojazdowa droga wewnętrzna.
Kolejno Kolegium przytoczyło art. 29 u.d.p. akcentując, że ustęp 4 tegoż artykułu wskazuje jedyne powody skutkujące odmową zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu: są to względy techniczne jakim ma odpowiadać droga publiczna. Odsyła więc ten przepis do przepisów Rozporządzenia MT i GM z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
W praktyce najczęściej - zwłaszcza dla dróg wyższych klas technicznych- są to wymagane odstępy pomiędzy węzłami i zjazdami, związane z zasadą ograniczania ilości zjazdów.
Organ przywołał w tym miejscu § 9 tych przepisów wskazując, że stosownie do pkt 5 "droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".
Ponieważ obecnie istniejące zjazdy z drogi [...] w R. na wysokości nieruchomości będącej własnością G. G., stanowiącej działkę 1 określane jako zachodni i wschodni, wyraźnie też w aktach na wielu mapkach rozrysowane, położone są od siebie w odległości około 70 m to przepisy powyższe wprost takiej lokalizacji wzbraniają.
W konsekwencji, zdaniem Kolegium, nie musi już inaczej zarządca drogi dowodzić czy proponowana lokalizacja służy bezpieczeństwu ruchu czy też nie, nawet bowiem wyjątek zawarty w pkt 5 in fine tych przepisów, a określający minimalne odległości pomiędzy zjazdami jako 150 m nie zachodzi. Nie zachodzi też możliwość dalej idącego odstępstwa od tych odległości, nie jest bowiem droga powiatowa obecnie w żadnej przebudowie na tym odcinku.
W odpowiedzi na niektóre argumenty odwołania, Kolegium wskazało, iż stanowisko J. K. jako właściciela terenu, na który (w części) zjeżdżałoby się z planowanego zjazdu o niczym przesądzać nie może, zgoda cywilna na przejazd przez cudzą nieruchomość w postępowaniu obecnym nie może bowiem podlegać badaniu, a ocena bezpieczeństwa ruchu drogowego oparta jest wprost o przepisy mające je zapewnić. Tym samym nietrafne są żądania przesłuchania J. K., bądź powołania "biegłego ds. budownictwa drogowego", który zbadałby natężenie ruchu drogowego, choćby bowiem było ono - jak na drogę powiatową małe, to i tak nie zmieni to mniejszej od normatywnej odległości pomiędzy istniejącymi zjazdami.
Pismem z dnia 21 września 2016 r. G. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1) art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyrażeniu zgody na urządzenie przez skarżącego zjazdu z drogi powiatowej, mimo spełnienia przesłanek warunkujących wyrażenie zgody;
- 2) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich niezbędnych czynności, celem wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia w sprawie;
- 3) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo zaniechania przez organ administracji publicznej przeprowadzenia wnikliwego i rzetelnego postępowania dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenia przez organ administracyjny pierwszej instancji takich czynności jak: ustalenie czy J. K. wyraża zgodę na poszerzenie swojego zjazdu w części 80 cm wkraczającej na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, tak by umożliwić skarżącemu korzystanie z własnego zjazdu;
- 4) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów, jak chociażby dowodu z opinii biegłego budowlańca specjalności drogowej na okoliczność ustalenia czy zgoda na urządzenie przedmiotowego zjazdu wpłynęłaby negatywnie na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzestając w tym zakresie na wyrażeniu własnej opinii przez organ wydający decyzję, a więc organ poczynił ustalenia w tym zakresie w sposób dowolny;
- 5) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącemu przesłanek wydania decyzji odmownej;
- 6) art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu administracji w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął ww. zarzuty wskazując dodatkowo, że argumentacja organu jest całkowicie nietrafna, odległości prezentowane w przedstawionych przez organ regulacjach odnoszą się bowiem do skrzyżowań, nie do zjazdów. W związku z powyższym przywołany przez organ § 9 Rozporządzenia MT i GM, w przedmiotowej sprawie stanowi jedynie o tym, iż na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, 77, 80 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zaskarżona decyzja, jako co najmniej przedwczesna, narusza także art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MT i GM.
Wskazać w tym miejscu należy, że uzasadniając odmowę udzielenia zezwolenia na urządzenie przedmiotowego zjazdu organ I instancji podniósł iż § 9 ust. 1 pkt 5 ww. Rozporządzenia MT i GM określa warunki jakim winny odpowiadać drogi klasy technicznej "Z" aby zapewniona była płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników dróg stanowiąc, iż "droga klasy "Z" powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas /..../ przy czym na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".
W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach powiatowych klasy technicznej "Z" przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Zdaniem zaś organu działka nr 1 posiada aktualnie połączenie z drogą powiatową poprzez istniejący zjazd od strony zachodniej oraz do tej pory skarżący mógł korzystać ze zjazdu od strony wschodniej, będącego w części jego własnością.
Uzasadniając odmowę organ I instancji wskazał nadto, że zjazdy z dróg publicznych do gruntów ornych często są przyczyną utrudnień w ruchu i stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego (zanieczyszczenia jezdni przy wyjeżdżaniu z pól, wolne włączanie się do ruchu sprzętu rolniczego). Indywidualny interes właściciela działki nr 1 może w pełni być zaspokojony przez wykorzystanie istniejącego sposobu komunikacji z drogą powiatową, a każdy nowy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. Ponadto, częsta lokalizacja zjazdów skutkuje większą liczbą punktów kolizji, większą liczbą zatrzymań, redukcji prędkości i przyśpieszeń oraz większym zapotrzebowaniem na różnorodne manewry m.in. wyprzedzanie.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organ I instancji ocenił wniosek G. G. przez pryzmat zasad bezpieczeństwa, rozważył interes skarżącego w aspekcie interesu społecznego, w tym interesu wszystkich uczestników ruchu, rozważył też obecną potrzebę i możliwość sytuowania kolejnego zjazdu uznając, że potrzeba taka nie istnieje. Zdaniem Sądu organ rozważył zatem te kwestie, które stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p. winny zostać w sprawie rozpatrzone, a to czy doszedł do poprawnych wniosków winno było stać się przedmiotem własnych ustaleń rozpatrującego odwołanie Kolegium.
Zamiast jednak rozważać zagadnienia bezpieczeństwa ruchu i nakaz zawarty w § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MT i GM by na drodze kategorii Z dążyć do zmniejszania liczby zjazdów (a zatem nie zwiększania ich bez istotnej potrzeby), a także obecną możliwość dojazdu do działki skarżącego, która gdyby była bezproblemowa to czyniłaby kolejny zjazd zbytecznym, Kolegium stwierdziło, że ustaleń takich czynić nie musi albowiem niedopuszczalność usytuowania wnioskowanego zjazdu wynika z naruszenia przewidzianych w przywołanym paragrafie odległości. Kolegium wskazało bowiem, iż cyt.: "Ponieważ § 9.
1. Zaczyna się zdaniem: W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się...,. to nie musi już inaczej zarządca drogi dowodzić czy proponowana lokalizacja służy bezpieczeństwu ruchu czy też nie, ale wskazać, że nawet wyjątek zawarty w pkt 5 in fine tych przepisów, a określających minimalne odległości pomiędzy zjazdami na 150 nie zachodzi".
Przyznać jednak rację w tej mierze należy skarżącemu, że odległości wskazane w przywołanej normie odnoszą się jedynie do skrzyżowań, w odniesieniu zaś do zjazdów na drodze kategorii Z Rozporządzenie wskazuje jedynie, iż należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".
W konsekwencji zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Kolegium, uzasadniając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wskutek mylnej interpretacji § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MT i GM ograniczyło się bowiem do wskazania przewidzianych tamże odległości, (które jednak w rzeczywistości do zjazdów się nie odnoszą), całkowicie pomijając w efekcie inne podniesione przez organ I instancji aspekty sprawy. Ponownie rozważając wniesione odwołanie organ II instancji winien zatem wszechstronnie ocenić wniosek strony w aspekcie zagadnień wskazanych powyżej i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć właściwe, poprawnie uzasadnione rozstrzygnięcie.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. [pic]