Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1040/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką E.R., albowiem skarżąca, decyzją z dnia [...] r., miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką.
Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1136/19, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W konkluzjach uzasadnienia tego wyroku, Sąd wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.
Organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji decyzją z dnia [...] r.: odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką na okres od 1 kwietnia 2019 r. do 29 lutego 2020 r. (pkt I.) oraz przyznał bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką w kwocie 1.830,00 zł począwszy od dnia 1 marca 2020 r. (pkt II.).
Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji (w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 1 marca 2020 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie uwzględnił nie tylko ocenę wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 22 listopada 2019 r., ale również nowe okoliczności sprawy, w tym fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia [...] r. na nowy okres zasiłkowy 2019/2020, jak również złożony dobrowolnie przez skarżącą wniosek z dnia 17 lutego 2020 r. o uchylenie tej decyzji z dniem 1 marca 2020 r. Organ I instancji przyznając skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej wnioskiem nie mógł jednocześnie uchylić dwóch decyzji (z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.) o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z mocą wsteczną. Prawidłowo zatem uznał, że brak jest prawnej możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2019 r., gdyż taka decyzja doprowadziłaby do sytuacji równoczesnego pobierania przez skarżącą dwóch świadczeń, a takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z art. 17 ust. 5 u.ś.r.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 3, w zw. z art. art. 24 ust. 2 u.ś.r., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uznania przez organy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów u.ś.r. otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2019 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej pkt I. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd przyjął ustalony w sprawie stan faktyczny za bezsporny, zaś za istotę sporu uznał kwestię wykładni i zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a ściślej - prawidłowość ustalenia przez organy początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Dalej Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że uchylenie decyzji z dnia [...] r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, nastąpiło z mocą od wydania decyzji uchylającej, tj. od dnia 20 lutego 2020 r. Co do zasady bowiem decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny, powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, pomimo uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, nie sposób było przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający skutki tego uchylenia, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem, polegającym na pobieraniu dwóch wykluczających się świadczeń.
Odnosząc się do tych twierdzeń skarżącej, wedle których złożyła ona oświadczenie, że rezygnuje z prawa do mniej korzystnego specjalnego zasiłku opiekuńczego, Sąd wskazał, iż uczyniła to dopiero po wydaniu wyroku z dnia 22 listopada 2019 r. Wcześniej takiego oświadczenia nie składała. W ocenie Sądu ta sytuacja nie dawała organowi podstaw do wcześniejszego wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez błędną wykładnię dokonaną z pominięciem prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasad konstytucyjnych, polegającą na przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 29 lutego 2020 r., stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało błędnym uznaniem, że sam fakt przyznania i pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5, w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. dokonaną z pominięciem normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., a także z pominięciem z reguł wynikających z art. 24 ust. 2 u.ś.r." co w konsekwencji doprowadziło do:
- a) przyjęcia, że w sytuacji skarżącej w okresie od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 29 lutego 2020 r. nie nastąpił zbieg prawa do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego implikujący prawo wyboru jednego ze świadczeń i, w ocenie Sądu I instancji, przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- b) błędnego wniosku, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym okresie na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego pomimo wyraźnego oświadczenia o rezygnacji ze tego świadczenia,
- c) braku rozważenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 29 lutego 2020 r. w wysokości świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- d) załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącej.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej pkt I., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje
Na wstępie wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.
W ocenie Sądu zaistniały wskazane w wymienionym przepisie przesłanki do uchylenia uprzednio wydanego w sprawie wyroku, gdyż wskazana w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podstawa kasacyjna okazała się oczywiście usprawiedliwiona. Za oczywiście uzasadniony należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5, w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. dokonaną z pominięciem normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., a także z pominięciem z reguł wynikających z art. 24 ust. 2 u.ś.r.
W zaskarżonym wyroku błędnie wyprowadzono wniosek, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji, na podstawie której skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 29 lutego 2020 r., stanowiło bezwzględną przeszkodę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres. Wniosek ten pozostaje w sprzeczności nie tylko z prawidłową wykładnią inkryminowanych w skardze kasacyjnej przepisów, ale również z istotą rozstrzygnięcia wynikającą z wyroku tut. Sądu z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1136/19.
Przypomnieć bowiem przyjdzie, że wyrokiem tym Sąd uwzględnił skargę wskazując mające wpływ na wynik sprawy uchybienia organów i nie wykluczył możliwości ustalenia dla skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu wynikającego z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sąd wyraźnie wręcz stwierdził, że "skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać". Przyjęcie odmiennego poglądu, tak jak uczynił to Sąd w zaskarżonym wyroku, wedle którego w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwe jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca rzeczywiście pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, nie tylko pozostaje w sprzeczności z przesądzonym już w sprawie prawem do wyboru świadczenia korzystniejszego, ale czyni również z wygranej przez skarżącą sprawy o sygn. akt II SA/Gl 1136/19, po części pyrrusową wygraną.
Sąd, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za oczywiście uzasadnione, stoi na stanowisku, że to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałoby skarżącej realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany obecnie przez skład rozpoznający niniejszą sprawę, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. m.in. wyroki: WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. II SA/Op 302/18; WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Po 158/19; WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Wr 360/19; WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19).
Sąd podziela też pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 48/20, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia.
Wreszcie zgodzić się przyjdzie z wyrażanym m.in. w powołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych poglądem, że nie jest do przyjęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wybrała świadczenie bardziej korzystne.
W świetle powyższych rozważań uznać należy, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogło stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od początku miesiąca, w którym doszło do złożenia wniosku. Co więcej, skarżąca miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania ze strony organów na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.
Mając powyższe na uwadze, po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 179a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zaskarżonej części, naruszają powołane wyżej przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym przyjdzie, że orzeczenie w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji dotyczy jedynie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I. tej decyzji, albowiem z uwagi na zakres zaskarżenia objęty odwołaniem, decyzja ta uprawomocniła się w pozostałej części.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 179a p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności adwokackie w łącznej kwocie 720,00 zł, obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).
Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji uwzględni wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie dotychczas nieuwzględnionym i przyzna skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką również na okres od 1 kwietnia 2019 r. do 29 lutego 2020 r. Jednocześnie organ zaliczy na poczet tego świadczenia kwoty wypłaconego za ten okres specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ rozważy przy tym, mając na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną, rozstrzygnięcie w tej samej decyzji w przedmiocie pozostającej w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącej na sporny okres prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym przyjdzie, że skoro autokontroli dokonuje ten sam skład, to również na takim samym posiedzeniu co w sprawie pierwotnej (kontrolowanej). Jeżeli sędzia sprawozdawca (członek składu orzekającego) stwierdzi dopuszczalność zastosowania art. 179a p.p.s.a., kieruje sprawę do rozpoznania przez sąd na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym w składzie i terminie wyznaczonym przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego (zob.: B. Dauter, Komentarz do art.179a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX-el., teza 8). Skoro zatem pierwotna sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stąd i posiedzenie autokontrolne miało taki charakter.
Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl