Uzasadnienie
Rada Miejska w W. dnia [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie:
- - przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy W. dotyczących podziału Dzielnicy [...]-[...]-[...] i utworzenia Dzielnicy [...].
- - ustalenia zasad i trybu przeprowadzenia tych konsultacji
Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. wszczął postępowanie a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały w zakresie:
- - wyrazów "mają ukończone 18 lat" jako niezgodnej z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (§ 2 ust. 2 uchwały),
- - załącznika do uchwały w "Ankiecie konsultacyjnej" w wersie 2 tabeli "Dane osoby uprawnionej do udziału w konsultacjach" w części dotyczącej podania numeru PESEL, jako niezgodnej z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu organ nadzoru przywołał treść 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W jego ocenie przepis ten nie zezwala organowi stanowiącego do określania cech podmiotowych osób mogących uczestniczyć w konsultacjach. Kwestionując obowiązek podawania numeru PESEL uznał, iż nie wskazuje on miejsca zamieszkania, zatem z punktu widzenia konsultacji ograniczonych terytorialnie jego podawanie jest zbędne.
Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła Gmina W. domagając się jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż ograniczenie wiekowe uczestników konsultacji jest niezbędne. W przeciwnym razie mogli by w nich brać udział małoletni. Podanie numeru PESEL jest zaś konieczne ze względu na identyfikację osób uczestniczących w konsultacjach.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 466 – dalej jako "u.s.g."), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa.
Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Stosownie do treści art. 5a ust. 1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Przepis ten stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Sąd nie podziela stanowiska zawartego w skardze, że w ramach przewidzianego w tym przepisie upoważnienia do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji mieści się również określenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji.
Należy zgodzić się z organem nadzoru, że przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. W delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 u.s.g nie mieści się natomiast ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2015 sygn. akt I SA/Ol 683/15 orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. W przepisach art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani nie odsyła do innych aktów prawa. W art. 1 u.s.g. zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust.
1) a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Powyższe oznacza, że w unormowaniu dotyczącym konsultacji społecznych (art. 5a u.s.g.) ustawodawca wskazał na krąg mieszkańców gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.s.g.), odwołał się zatem wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził natomiast dodatkowych kryteriów uczestnictwa mieszkańców w konsultacjach społecznych, ani też nie upoważnił rady gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że kwestionując ograniczenie wiekowe osób biorących udział w konsultacjach organ nadzoru nie naruszył prawa.
Sąd podziela także stanowisko Wojewody, że obowiązek wskazania numeru PESEL w procedurze konsultacyjnej jest nieuzasadniony. Numer ten, jak trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. 2016, poz. 722 numer PESEL, czyli Numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania.
Wskazać ponadto należy, na co trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru przez odwołanie się do stanowiska WSA we Wrocławiu wyrażonego w wyroku z dnia 10 maja 2013 r. o sygn. akt III SA/Wr 140/13, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1ww. ustawy). Z art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. nie wynika natomiast, by do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do legitymowania, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, nie jest niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który nie służy określeniu miejsca zamieszkania, było niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie tych danych.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i dlatego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.