Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 23 maja 2022 r., wydaną w oparciu o art. 17, art. 19 ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), Prezydent Miasta B. odmówił I. W. (dalej: "Strona" "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem R. W. (dalej: "osoba wymagająca opieki").
Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony z dnia 29 kwietnia 2022 r. Zgodnie z poczynionymi przez organ ustaleniami Strona jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, małżonek Strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że małżonek Strony wymaga stałej opieki, Strona pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu, opieka jest sprawowana w sposób stały i nieprzerwany. W uzasadnieniu podkreślono, że organ nie kwestionuje sprawowania przez Stronę opieki nad mężem, jednak w sprawie zaistniały negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. W odniesieniu do negatywnej przesłanki opartej o art. 17 ust. 1b u.ś.r., Skarżąca zwróciła uwagę, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 strona może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Natomiast co do negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 podnosząc, że pobieranie świadczenia rentowego nie stanowi w obecnym stanie prawnym negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę, że uprzednią decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r., wydaną na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przyznało Stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem od dnia 1 października 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r. W związku z uzyskaniem aktualnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Skarżąca wystąpiła z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia na dalszy okres. W ocenie Skarżącej od dnia wydania w/w decyzji nie pojawiła się żadna przesłanka uniemożliwiająca ponowne przyznanie świadczenia.
Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 540) oraz art. 138 § 2 k.p.a., decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/1723/2022/8816 z dnia 29 czerwca 2022 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności oraz przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie podzielił przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia opartej o moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, powołując w tym zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. W odniesieniu natomiast do pobieranej przez Stronę renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wskazał, że Strona winna móc dokonać wyboru poprzez rezygnację z pobierania jednego ze świadczeń, co może zostać zrealizowane przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty. O powyższym uprawnieniu organ I instancji, wbrew treści art. 9 k.p.a. nie poinformował Strony. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez niewłaściwą wykładnię oraz naruszeniem prawa procesowego art. 9 i 79a k.p.a. W sprawie zachodzi konieczność ponowienia postępowania z uwzględnieniem przedstawionego przez Kolegium stanowiska oraz umożliwienie Stronie dokonania wyboru świadczenia. Organ wyjaśnił, że zakres wskazanego postępowania wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy.
Skarżąca złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Skarżącej w sprawie doszło do błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca ponownie podkreśliła, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi w obecnym stanie prawnym negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zasygnalizowała także, że zawieszenie wypłaty renty stanowiłoby naruszenie uprawnień Skarżącej w zakresie przychodów jakie może osiągnąć będąc do tej renty uprawniona. Wskazała również, że nawet gdyby stwierdzić, iż zawieszenie renty byłoby konieczne, to brak przeszkód do uznania, iż proces zawieszenia nie mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Skarżącej organ odwoławczy, z uwagi na skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, winien jednak uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia, podobnie jak w przypadku decyzji Kolegium wydanej we wcześniejszym postępowaniu w tym samym przedmiocie, ponieważ ani stan prawny ani faktyczny nie uległy zmianie.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).
W doktrynie przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729).
Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych w/w przepisem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił w całości decyzję organu odwoławczego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowe go Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO.PSŚ/41.5/1723/2022/8816 z dnia 29 czerwca 2022 r., którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia 23 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem, i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Organ odwoławczy jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazał naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 i art. 79a k.p.a., uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie przywołanych wyżej przepisów postępowania wynikało z obowiązku informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak również wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Na gruncie rozpoznawanej sprawy powyższy obowiązek został przez organ odwoławczy sprecyzowany jako umożliwienie Skarżącej dokonania wyboru świadczenia oraz udzielenie informacji w tym przedmiocie.
Jednocześnie organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych innych uchybień organu I instancji mających stanowić podstawę do uchylenia decyzji oraz konieczności wyjaśnienia danego zakresu sprawy.
Powyższe nie znajduje jednak uzasadnienia.
Zdaniem Sądu, z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego wynika, iż osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...] (wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, karta nr 8 akt administracyjnych), Skarżąca jest częściowo niezdolna do pracy (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 25 maja 2021 r. nr [...], karta nr 10 akt administracyjnych) oraz pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy (karta nr 12 akt administracyjnych), opieka sprawowana przez Skarżącą ma charakter stały i nieprzerwany (str. 1 uzasadnienia decyzji organu I instancji, wywiad środowiskowy z dnia 13 maja 2022 r. karta nr 23-26 akt administracyjnych).
Organ I instancji zgromadził zatem materiał dowodowy wystarczający, by zweryfikować spełnienie przez Skarżącą przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w przepisie art. 17 u.ś.r.
W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wskazany przez organ odwoławczy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy a określony jako "konieczność przeprowadzenia raz jeszcze postępowania z uwzględnieniem powyższego stanowiska", tj. umożliwienie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zawieszenie prawa do pobieranej renty, przy zachowaniu obowiązku informowania stron (str. 4-5 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), nie stanowił naruszenia uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji. Należy pamiętać, że uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wymaga zarówno stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania jak również ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
Zakres sprawy, który w ocenie organu odwoławczego wymagał wyjaśnienia nie miał natomiast wpływu na rozstrzygnięcie. Zauważenia bowiem wymaga, iż organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę, winien mieć w polu widzenia, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a omawianej ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. utracił moc w zakresie ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy z dniem 9 stycznia 2020 r., natomiast w pozostałym zakresie pozostał w mocy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zapadły po upływie wskazanego terminu, zatem organy administracji publicznej obowiązane były do rozpoznania wniosku Strony przy uwzględnieniu brzmienia przepisu nadanego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zatem z pominięciem negatywnej przesłanki.
Prawo Skarżącej do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie było w sprawie kwestionowane (decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. znak [...] z dnia 19 sierpnia 2021 r., karta nr 12 akt administracyjnych). Przesłanka odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oparta o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie została podzielona przez organ odwoławczy. Nadto żadne inne okoliczności warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie przedmiotowej sprawy, poza przesłanką opartą o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie pozostawały w sprawie sporne.
Stąd też Sąd nie znalazł uzasadnienia do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Co konsekwentnie wynika z powyższego, za nieprawidłowe, należy uznać sformułowanie przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., okoliczności jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W rezultacie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, aby sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy wytycznych, a do ich ewentualnego wyjaśnienia nie mogło dojść w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a. jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.
Należy mieć przy tym na uwadze, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania przewidzianej w przepisie art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2021 r., III SA/Gd 800/21).
Na marginesie Sąd jedynie sygnalizuje, że podziela ocenę prawną organu odwoławczego co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy.
Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Reasumując Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., skutki wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dokonanej przez organ I instancji mogły bowiem zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego.
W odniesieniu do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, zważyć należy, iż w sprawie nie powstały po stronie skarżącej koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw mające uzasadniać zasądzenie ich zwrotu na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.