Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] 2005 r. A. K. i K. K. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu mieszkalnego w I. na działce nr A o pow. [...] ha. Wójt Gminy w D. zwrócił się o dokonanie uzgodnień do Starostwa Powiatowego w C. w zakresie ochrony gruntów rolnych, Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w zakresie ochrony gruntów leśnych, Urzędu Marszałkowskiego w zakresie melioracji oraz Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego. W odpowiedzi ustalono, że inwestycja nie dotyczy gruntów leśnych oraz otrzymano postanowienia pozytywnie uzgadniające planowaną inwestycję. Następnie został sporządzony projekt decyzji przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie projektowania. W aktach znajduje się również kopia z mapy ewidencyjnej z zaznaczonym analizowanym obszarem inwestycji.
Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy D. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podał, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wyjaśniono, że tylko niewielka część działki (ok. 6% powierzchni) posiadała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc. Pozostała część działki znajduje się na terenach rolniczych, nie posiadających zgody ma zmianę przeznaczenia. Podniesiono także, że warunkiem ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu.
Warunek ten nie jest spełniony poprzez brak kontynuacji linii zabudowy. Nie jest możliwe określenie lokalizacji inwestycji poprzez nawiązanie do linii zabudowy budynków sąsiednich, albowiem nie ma zabudowy "w drugim rzędzie" licząc od strony drogi. Powołano się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie przewiduje zabudowy drugorzędowej i utrzymuje dotychczasowe przeznaczenie terenu. Z analizy obszaru inwestycji, wyznaczonego przez trzykrotną szerokość frontu działki wynika, że działka A znajduje się po przeciwnej stronie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i jest oddzielona od niej drogą. Dla sąsiedniej parceli studium uwarunkowań przewiduje przeznaczenie na usługi publiczne, niekomercyjne, gdzie projektowana jest budowa obiektu sakralnego.
W konsekwencji uznano, że nie zostały spełnione warunki kontynuacji ładu przestrzennego. Jako załączniki do decyzji dołączone zostały kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 i wynik analizy graficznej obszaru w skali 1: 2880.
W złożonym odwołaniu A. i K. K. wnieśli o uchylenie decyzji Wójta Gminy zarzucając naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Zarzucili także naruszenie § 6 powołanego rozporządzenia, poprzez złe wyznaczenie obszaru analizowanego. Podali, że wobec braku planu miejscowego, Wójt Gminy winien był ustalić nową linię zabudowy i na tej podstawie ustalić dopuszczalność inwestycji. Brak zabudowy drugorzędowej nie wyklucza inwestycji, albowiem zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Winna zatem zostać przeprowadzona analiza cech oraz funkcji zabudowy obszaru analizowanego, zgodnie z przepisami rozporządzenia a nie studium uwarunkowań, które nie ma charakteru prawa miejscowego.
Wyznaczony obszar analizowany wyraźnie wykazuje, że obejmuje on działki po drugiej stronie drogi, gdzie istnieje druga linia zabudowy. Zanegowano również prawdziwość ustaleń, że działka inwestorów znajduje się po przeciwnej stronie zabudowy mieszkaniowej, albowiem sąsiednia działka B obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i znajduje się na niej budynek.
Przesyłając odwołanie do organu II instancji, Wójt Gminy D. w piśmie przewodnim z dnia [...] 2005 r. ustosunkował się do zarzutów inwestorów, podając dodatkowe argumenty i informacje o stanie faktycznym.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podało, że przeprowadzona analiza potwierdza prawidłowość ustaleń organu I instancji, iż w sprawie nie jest spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa", albowiem brak kontynuacji linii zabudowy. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie na działkach sąsiednich znajdują się obiekty, jednakże z uwagi na swoje usytuowanie po drugiej stronie drogi nie mogą one stanowić odniesienia przestrzennego dla planowanej inwestycji. Ustalenia analizy przestrzennej nie pozwalają na określenie nowej linii zabudowy przy uwzględnieniu usytuowania obiektów po drugiej stronie ulicy.
Natomiast zabudowania sąsiadujące po tej samej stronie ulicy uniemożliwiają określenie lokalizacji nowej zabudowy, gdyż nawet przyjmując istniejący uskok, nową linię zabudowy można by ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Tymczasem obiekt ten z uwagi na swoje położenie, nie może stanowić odniesienia przestrzennego dla planowanej inwestycji. Obszar typowej zabudowy mieszkaniowej znajduje się po drugiej stronie drogi, a działka skarżących położona jest na terenach rolniczych z zabudową rekreacyjną (co wynika z wyjaśnień organu I instancji). Organ odwoławczy stwierdził nadto, że kwestia charakteru gruntu i brak ustaleń faktycznych co do możliwości jego zainwestowania nie grają roli. Charakter gruntu mógłby bowiem stanowić przeszkodę w realizacji zamierzenia, gdyby spełnione były przesłanki wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Tymczasem działka A o powierzchni [...] ha stanowi użytek: pastwiska trwałe kl. III – pow. [...] ha, oraz kl. IV – pow. [...]ha. Wielkości te nie przekraczają powierzchni wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.).
W skardze do sądu administracyjnego A. i K. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżący podali, że w ich przekonaniu, zasada dobrego sąsiedztwa winna być rozumiana w sposób szeroki a działki sąsiednie to nie tylko nieruchomości bezpośrednio przylegające do siebie, lecz również położone w pewnej odległości.
W ocenie skarżących planowana inwestycja wpisuje się w istniejącą w analizowanym terenie zabudowę i stanowi odbicie zagospodarowania po drugiej stronie drogi publicznej. Możliwe jest zatem ustalenie linii nowej zabudowy w nawiązaniu do działek sąsiednich znajdujących się po drugiej stronie drogi publicznej. Co do przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że należy rozważyć, czy w ogóle teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Jeżeli teren zgody takiej nie wymaga, to warunek z art. 61 ust. 4 jest spełniony.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto dodano, że wbrew przekonaniu skarżących Kolegium przyjęło do analizy działki sąsiednie w szerokim znaczeniu, nie ograniczając się do działki opartej na wspólnej granicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga w szczególności zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą do ustalenia w decyzji dopuszczalności określonego sposobu zagospodarowania nie są natomiast ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie stanowią one bowiem aktu prawa miejscowego i posiadają moc wiążącą wyłącznie wobec organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia studium nie mogą zatem wywierać skutku wobec podmiotów prawa ubiegających się o realizację zamierzonych inwestycji.
Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy.
Jak wynika z akt sprawy i z wykazanych w decyzji organu I instancji załączników do decyzji, brak jest w niniejszym przypadku tekstowej części przeprowadzonej analizy. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ wyznaczył obszar analizowany, nie został on jednak opisany i scharakteryzowany. Dane charakteryzujące teren objęty analizą, zawarte w uzasadnieniach wydanych decyzji, nie pochodzą w efekcie z wyników przeprowadzonej analizy, lecz zostały przyjęte samodzielnie przez organy lub też pochodzą z udzielonych dodatkowych wyjaśnień, jak to miało miejsce w przypadku informacji dla organu odwoławczego, zawartych w piśmie przewodnim z dnia [...] 2005 r. Tymczasem argumentacja organów odwołuje się do charakterystyki istniejącej zabudowy i warunków miejsca, jako kryteriów wyłączających ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego budynku.
Kwestią kluczową dla rozpatrywanej sprawy była lokalizacja budynku w stosunku do istniejącej linii zabudowy. Organy wskazywały, że budynek projektowany jest w drugiej linii zabudowy i nie stanowi on kontynuacji istniejącej linii. W przekonaniu Sądu, można po pierwsze poddać w wątpliwość tezę o lokalizacji budynku w drugiej linii zabudowy. Jak wynika z analizy graficznej, linia taka w tym przypadku nie istnieje, w stosunku do drogi publicznej planowanego budynku nie poprzedza żaden inny obiekt. Niewątpliwie natomiast pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia zachowania przy planowanej inwestycji ładu przestrzennego, w tym linii zabudowy utrwalonej na sąsiednich, zagospodarowanych działkach. W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z wyznaczonym obszarem analizy, działkami sąsiednimi bez wątpienia są również działki położone po drugiej stronie tej samej drogi publicznej. Kwestie związane ze sposobem wyznaczania nowej linii zabudowy na działce objętej wnioskiem reguluje § 4 powoływanego rozporządzenia.
Przepisy tego paragrafu podają dwa sposoby wyznaczania takiej linii. Po pierwsze linia ta może stanowić kontynuację, przedłużenie linii istniejącej na sąsiednich działkach. Jak można wnosić z uzasadnień wydanych decyzji, zasadniczo tylko do tej możliwości odnosiły się organy, wykazując brak możliwości wytyczenia linii, stanowiącej przedłużenie dotychczas ustalonej. O drugiej możliwości stanowi przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczający inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to ze sporządzonej analizy. W tym przypadku, skoro chodzi o wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, nie musi ona stanowić kontynuacji linii istniejącej, jeżeli z warunków miejscowych kontynuacja taka nie jest możliwa lub wskazana. Brak opisowej części analizy uniemożliwia odniesienie się do tej możliwości. Możliwość ta winna natomiast zostać rozpatrzona, albowiem wyznaczony obszar analizy nie ma charakteru jednorodnego, cechuje się pewną nieproporcjonalnością układu zabudowy, na co zwrócił zresztą uwagę w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy.
Mając na uwadze działki sąsiednie, objęte obszarem analizowanym, należy zatem rozważyć charakter i lokalizację istniejących budynków i w odniesieniu do cech obszaru analizowanego rozstrzygnąć o możliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wyników w tym zakresie wyrok Sądu nie rozstrzyga, albowiem zależy on od ustaleń sporządzonej analizy opisowej.
Co do przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, należy wyjaśnić natomiast, że prawidłowo organ odwoławczy ustalił, iż ze względu na powierzchnię działki i rodzaj gruntów, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.
Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.