Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako PINB) w dniu [...] roku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie garażu użytkowanego bez wymaganego prawem pozwolenia, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Z. Podstawą wszczęcia postępowania były informacje zawarte w piśmie E. S. z dnia 18 stycznia 2005 roku.
W toku prowadzonego postępowania ustalono, że garaż powstał w wyniku przebudowy i rozbudowy istniejących zabudowań gospodarczych, przeprowadzonej w latach 1992-1994. W wyniku tej inwestycji powstał garaż murowany, z dachem dwuspadowym, położony w przeważającej części na działce nr 1, będącej własnością inwestora J. W. Natomiast część powierzchni garażu powstała na terenie działki sąsiedniej nr 2 stanowiącej własność K. F. Organ I instancji ustalił, że została zawarta pomiędzy ww. stronami umowa dzierżawy części działki, na czas nieokreślony. Ponadto ustalono, iż garaż powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jednocześnie stwierdzono, iż teren, na którym posadowiony został garaż nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, zdaniem PINB, dla stwierdzenia czy wybudowany garaż jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędne jest wydanie przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji.
W związku z powyższym, postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku, znak: [...], organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie. Zawieszenie nastąpiło w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym organ wezwał jednocześnie inwestora do wystąpienia w terminie jednego miesiąca od otrzymania postanowienia, do właściwego organu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się garaż.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła G. M. oraz R. S. podnosząc zarzuty dotyczące działania PINB, oraz wskazując na różne aspekty sprawy, m. in. dotyczące utrudnień związanych z ruchem pojazdów po drodze znajdującej się pomiędzy działką inwestora, a działką odwołujących.
Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako ŚWINB), organ I instancji słusznie uznał za zagadnienie wstępne kwestię ustalenia czy wybudowany garaż jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu konieczne jest wydanie przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy. Tylko w ten sposób, zdaniem ŚWINB, można zagwarantować, że postępowanie spełniać będzie wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazano, iż w związku z realizacją inwestycji w latach 1992-1994, co wynika z akt postępowania administracyjnego, zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, stosownie do uregulowania wynikającego z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ŚWINB wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 w/w ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, dla rozstrzygnięcia, czy sporny garaż jest zgodny z przepisami zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. ŚWINB powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie wskazując, iż niezbędne było zgodnie z art. 100 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązanie inwestora do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu o ustalenie warunków zabudowy dla wykonanej budowy garażu, co też organ uczynił.
Od powyższego rozstrzygnięcia strona wniosła skargę do sądu administracyjnego, w której wyrażono niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Wskazano, iż postępowanie administracyjne toczy się już od długiego czasu. Dodatkowo w treści skargi zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie wskazanego wyżej przepisu jest więc uzależnione od wystąpienia następujących warunków: zagadnienie wstępne musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego; rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; dodatkowo musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W stosunku do ostatniego ze wskazanych warunków musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym.
Wskazać przyjdzie, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. I OSK 348/12).
W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że sporny garaż powstał w roku 1992, tj. w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1974 roku. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ww. ustawy roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Równocześnie wskazać wypada, że budowa garażu nie została wskazana w ówcześnie obowiązujących przepisach jako inwestycja niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też organy zasadnie ustaliły, że garaż został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadnie wskazano również, że w nawiązaniu do brzmienia art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy prawo budowlane, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące w okresie wykonania robót budowlanych, tj. ustawa prawo budowlane z 1974 roku. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 roku organ nadzoru budowlanego jest obowiązany zbadać zgodność obiektu, który został wybudowany niezgodnie z przepisani obowiązującymi w okresie jego budowy, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z uwagi na fakt, iż nieruchomość, na której zlokalizowany jest garaż nie jest objęta aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezbędne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Wynik decyzji o warunkach zabudowy determinuje zatem dalsze postępowanie organu.
Jako, że rozstrzyganie o kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, winny one zobowiązać stronę do uzyskania stosownej decyzji w tym zakresie. Odnosząc się w tym miejscu do poczynionych powyżej rozważań na temat kwestii zagadnienia wstępnego wypada wskazać, iż konieczność zwrócenia się do inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi niewątpliwie kwestię zagadnienia wstępnego. Wynik tego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz jego rozbiórki.
Z kolei art. 100 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do nałożenia na stronę obowiązku wystąpienia w określonym terminie do organu właściwego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Obydwa te przepisy, zdaniem Sądu, zostały w niniejszej sprawie zastosowane prawidłowo.
Organ nadzoru budowlanego powinien więc, po pierwsze, zawiesić postępowanie prowadzone w przedmiocie samowoli budowlanej oraz jednocześnie, kierując się dyspozycją zawartą w art. 100 § 1 k.p.a., wystąpić do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czyli o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy. Organ ma również możliwość wezwania strony do dokonania powyższego obowiązku w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już wcześniej zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jako zasadę powinno się jednakże przyjmować zawieszenie postępowania w celu umożliwienia stronie wystąpienia o decyzję w sprawie warunków zabudowy, a następnie podjęcie postępowania po wydaniu decyzji w tym przedmiocie.
Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.