Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 listopada 2016 r. skarżący J. K. zgłosił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej "PINB") samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu drogi asfaltowej na działce nr 1 w gminie P. obręb Z., stanowiącej własność Skarbu Państwa.
W związku z powyższym PINB przeprowadził w dniu 22 grudnia 2016 r. oględziny, podczas których ustalono, iż "na działce tej przebiega droga - przedłużenie ulicy J. o szerokości około 4,80 m utwardzona w kontrolowanej części tłuczniem i frezem, w części wykonano wierzchnią warstwę asfaltu. Osoby reprezentujące Gminę P., Starostowo Powiatowe i [...] nie są w stanie wskazać daty powstania drogi. Skarżący oświadcza (...) "droga nieformalna przebiega przez moją działkę 2 i 3. Utwardzenie asfaltową nawierzchnią na działce powstało ok. 2 lat temu (...)" Pan O. oświadcza, że droga jest utrzymywana przez UG P. i [...] od ponad 20 lat oraz, że droga stanowi dojazd również do działek innych właścicieli (...)."
Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności drogi asfaltowej zlokalizowanej na działce o nr 1.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy P. z prośbą o udzielenie informacji, kiedy powstała droga, będąca przedmiotem postępowania oraz kiedy nadano jej nazwę oraz, czy przedmiotowa droga została zaliczona do dróg publicznych uchwałą Rady Gminy P. i czy wykazana jest w Dzienniku Urzędowym Województwa[...].
Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. Zastępca Wójta Gminy P. poinformował PINB, iż Urząd nie posiada wiedzy w jakich latach powstała przedmiotowa droga. Ponadto poinformował, iż Rada Gminy P. uchwałą nr [...] z dnia [...] pozytywnie zaopiniowała zaliczenie dróg m.in. ul. J. w miejscowości B. B. w gminie P. do kategorii dróg gminnych. Wojewoda [...] rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] zaliczył ul. J. do kategorii dróg gminnych.
Decyzją nr [...] z dnia [...] PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej drogi asfaltowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Postanowieniem z dnia [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "Śl. WINB") zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego poprzez pozyskanie i przekazanie danych opisowych i rysunkowych z ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowej działki wraz z działkami bezpośrednio sąsiadującymi.
Ponadto pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy P. z prośbą o przekazanie uchwały wraz z załącznikiem graficznym ustalającej przebieg ul. J., która została zaliczona do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem nr [...] Wojewody C. z dnia [...] Pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy P. przekazał uwierzytelnioną kopię uchwały Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] w sprawie zaopiniowania zaliczenia m.in. drogi ul. J. do kategorii dróg gminnych oraz kopię fragmentu Dziennika Urzędowego Województwa C. nr [...] poz. [...] z rozporządzeniem nr [...] z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie zaopiniowania zaliczenia drogi ul. J. do kategorii dróg gminnych.
Pismem z dnia 13 września 2017 r. PINB przekazał żądane dane opisowe i rysunkowe z ewidencji gruntów i budynków.
Pismem z dnia 26 września 2017 r. Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczno- Budowalnej Starostwa Powiatowego w C. poinformował organ, iż w rejestrach dokonanych zgłoszeń oraz wydanych pozwoleń na budowę w latach 2013-2016 nie odnotowano wpisu dotyczącego robót budowlanych na przedmiotowej działce.
Pismem z dnia 28 września 2017 r. Starosta C. poinformował, iż od założenia rejestrów gruntów dla obrębu ewidencyjnego Z., tj. od 1965 r. działka oznaczona numerem 1 o powierzchni 6,3150 ha stanowiła w całości użytek Tr (tereny różne) i nadal stanowi taki użytek. Na mapie ewidencyjnej prowadzonej w postaci analogowej do 15 stycznia 2014 r. nie było nazwy ul. J. Ulica ta występowała na analogowej mapie zasadniczej i przeniesiona została do mapy numerycznej. Nie ma możliwości ustalenia kiedy wpisana została na mapę zasadniczą, ponieważ mapy w postaci analogowej aktualizowane były przez wykonawców prac geodezyjnych, którzy mieli obowiązek uzgadniania z właściwą gminą nazewnictwo ulic i numerację porządkową i informacjami taki zasilać mapy.
Pismem z dnia 4 października 2017 r. Śl. WINB zwrócił się do Wójta Gminy P. z zapytaniem, czy Wójt Gminy był inwestorem robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi (częściowo tłuczeniem i frezem, częściowo asfaltem) (w protokole oględzin z dnia 22 grudnia 2016 r. E. O. oświadczyła, iż droga jest utrzymywana przez Gminę P. i[...]) a jeśli nie (w protokole oględzin z dnia [...] skarżący oświadczył, iż inwestorem przedmiotowych robót była E. O.) to czy Wójt Gminy wyraża zgodę na legalizację przedmiotowych robót, czy udziela inwestorowi w tym zakresie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pismem z dnia 13 października 2017 r. Wójt Gminy poinformował, iż nie był inwestorem robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi. Ponadto wyjaśniono, iż Wójt Gminy nie ma możliwości udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na fakt, iż działka nie jest własnością gminy.
Pismem z dnia 24 października 2017 r. oraz z dnia 22 listopada 2017 r. Śl. WINB zwrócił się do Starosty C.z zapytaniem, czy Starosta C. wyraża zgodę na legalizację robót polegających na utwardzeniu drogi (częściowo tłuczeniem i frezem, częściowo asfaltem) tj. czy udziela inwestorowi w tym zakresie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. Starosta C. wyjaśnił, iż "Skarb Państwa swoje prawo własności do w/w działki ujawnił w księdze wieczystej nr [...] w [...] r. Po czym włączył ją do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Droga na działce nr 1, z której korzysta ogół mieszkańców to stan zastany. Nie wyrażam zgody na prowadzenie inwestycji w obszarze działki, niemniej nie wnoszę sprzeciwu do konserwacji i napraw istniejącej infrastruktury. Wójt Gminy P. poczynił staranie, aby przebieg ul. J. był zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego".
W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] Śl. WINB uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w okolicznościach przedmiotowej sprawy koniecznym jest przynajmniej podjęcie próby ustalenia czasokresu powstania drogi określanej przez uczestników postępowania jako "zwyczajowa", czy też "nieformalna".
Pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. E. O. - Członek Zarządu Komplementariusza "[...]" sp. z o.o. s.k. spółki " [...]" sp. z o.o. przedstawiła pisemne wyjaśnienia do sprawy, wskazując m.in., że "Prace, gdyż nie była to inwestycja budowlana zostały wykonane wyłącznie na terenie zajętym od dziesiątek lat pod drogę. Prace te miały na celu wyłącznie poprawę uszkodzonej nawierzchni drogi. Droga ta mimo, że została zaliczona do kategorii dróg publicznych jest naprawiana zarówno przez Gminę jako jej zarządcę jak i przez[...], co wynika z tego, że [...] jako profesjonalny przedsiębiorca przyjmujący dostawy oraz odprawiający produkowane przez siebie towary, próbuje uniknąć zarzutów związanych z nienależytym stanem drogi prowadzącej do[...], co mogłoby w istotny sposób zagrażać jej interesom gospodarczym. (...)[...] prowadząc na drodze prace remontowe nie tylko nie doprowadziła do powstania nowego obiektu budowlanego, ale także nie doprowadziła do zmiany parametrów istniejącego obiektu.
Przede wszystkim prace wykonane na zlecenie [...] nie prowadziły do budowy drogi. Nie wykonano żadnej podbudowy, nie położono żadnych dodatkowych warstw utwardzających a jedynie wykonano prace mające na celu wyrównanie nierówności powstających wskutek niszczącego oddziaływania wód opadowych oraz w związku z ruchem ciężkich pojazdów mechanicznych, przewożących nie rzadko ładunek o masie kilkudziesięciu ton. Należy nadmienić, że z przyczyn niezależnych od [...] i obecnych władz Gminy P., droga mimo jej zaliczenia do kategorii dróg gminnych nie spełnia żadnych parametrów technicznych, ma nieodpowiadającą przepisom o drogach publicznych szerokość, a ponadto znajduje się poza granicami ewidencyjnymi nieruchomości wskazanej w ewidencji gruntowi jako droga. Wszystko to powoduje, że Gmina nie mogła przeprowadzić inwestycji bez dokonania kosztownego przygotowania stanu prawnego gruntów".
Kolejnym pismem z dnia 23 lutego 2018 r. [...] poinformowała, iż po dokonaniu niezbędnej kwerendy posiadanych dokumentów odnaleziono dokumenty świadczące o istnieniu utwardzonej drogi wywiezionej żużlem (hasiem).
Pismem z dnia 1 marca 2018 r. Starosta [...] poinformował, że zgodnie z dokonanym podziałem geodezyjnym nieruchomości działka, na której zlokalizowana jest droga oznaczona została nr 4 i ma powierzchnię 5,6361 ha. Starosta C. decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o przekazaniu ww. działki w zarząd PGL Lasów Państwowych Nadleśnictwa[...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] znak [...]
Decyzją z dnia [...] PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej legalności drogi asfaltowej.
Po rozpatrzeniu odwołania Śl.WINB decyzją z [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy może być uzupełniony m.in. o dokumenty związane z budową zakładu odlewniczego dla produkcji grzejników żeliwnych na działce nr 5, gdyż kopie tej dokumentacji zostały częściowo załączone do akt sprawy, a z ich analizy wynika, że dojazd do obiektu był zapewniony drogą oznaczoną nr [...] Śl. WINB wskazał, że oczywistym jest, że do takiego obiektu jakim był zaprojektowany ówcześnie zakład odlewniczy musiał być zapewniony dostęp do drogi publicznej. Analiza dokumentacji budowlanej tego obiektu może zatem okazać się przydatna celem wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności legalności drogi.
W ocenie organu odwoławczego zasadnym jest także dokonanie analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jakie obowiązywały dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa droga. W okolicznościach przedmiotowej sprawy kwestia legalności pierwotnej drogi określanej jako "nieformalna", czy też "zwyczajowa" jest tylko jednym z elementów prowadzonego postępowania. Zasadniczo bowiem postępowanie to zostało zainicjowane pismem Skarżącego kwestionującego roboty wykonane kilka lat temu. Ustalenia dotyczące stanu drogi sprzed ich wykonania mają zatem istotne znaczenie dla ustalenia charakteru wykonanych robót, a co ma wpływ na tryb prowadzonego postępowania.
W ocenie organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu zasadnym jest przesłuchanie świadków (pracowników odlewni, czy też wykonawców robót) na okoliczność stanu drogi sprzed wykonania robót, charakteru wykonanych robót, czasokresu powstania drogi).
W dniu 26 listopada 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził czynności kontrolne w budynku "[...]", podczas których E. O. i B. S. oświadczyli, iż dokumentacja projektowa związana z budową Zakładu [...]została już dołączona do akt postępowania przy piśmie z dnia 23 lutego 2018 r. Ponadto przedmiotowa droga istniała już w momencie budowy ww. zakładu i prowadziła do kopalni[...].
Pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. organ powiatowy zwrócił się do Wójta Gminy o przekazanie kopii planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. oraz wszelkich jego zmian będących w posiadaniu UG, oprócz obowiązującego obecnie, obejmujące przedmiotowa działkę.
Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. Wójt Gminy przesłał kopie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujące działkę.
Po kolejnym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] powtórnie umorzył postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej drogi asfaltowej jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zgodnie z poprzedzającą decyzją kasacyjną, w dniu[...]. przesłuchano w charakterze świadków pracowników [...] – E. O. i B. S. Świadkowie oświadczyli, że nie mają wiedzy o czasookresie powstania spornej drogi, a dokumenty projektowe przekazano wcześniej organowi. Uzyskano też kopie planów miejscowych z dnia 28 czerwca 1989 r., z dnia 19 lipca 1994 r. i z dnia 2 marca 2006 r. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności zdjęcia lotnicze z lat 1971, 1982 i 1992, organ ustalił, że będąca przedmiotem postępowania droga powstała przed 1971 r., lecz nie ma możliwości ustalenia dokładnej daty. Brak dokumentów co do jej realizacji, nie świadczy też o jej nielegalności. Zatem postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe.
W odwołaniu od decyzji skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty i argumentację. Podniósł, że nie został powiadomiony o terminie przesłuchania świadków. Podtrzymał stanowisko o nielegalności drogi, gdyż nawet jeżeli istniała, to asfalt położono dopiero 3 lata temu, a dalej przebiega jako droga szutrowa po jego działkach i następnie do ul.[...]. Kiedy w czerwcu 2018 r. dokonał blokady nielegalnej drogi, Wójt Gminy dokonał obejścia jego działek i skierował drogę na działkę Skarbu Państwa, budując drogę szutrową, którą połączono z nielegalną drogą asfaltową. Zgłaszając budowę drogi szutrowej, celowo pominięto działkę Skarbu Państwa. Jego zdaniem, PINB niekonsekwentnie nie podjął działań przeciwko niemu, skoro zlikwidował drogę szutrową na jego działkach. Podniósł, że Starosta i Nadleśnictwo nie bronią swoich interesów, pozwalając Wójtowi przejąć część działki łącznie z nielegalna drogą asfaltową w trybie specustawy drogowej, aby urządzić na niej parking i plac manewrowy, czego dowodzi operat techniczny [...].
Odwołujący się wskazał na brak uregulowania stanu geodezyjnego drogi. Domagał się nakazania rozbiórki nielegalnej drogi asfaltowej.
Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania podał, że postanowieniem z dnia [...] Śl. WINB zwrócił się do PINB o przeprowadzenie przesłuchania w charakterze strony, upoważnionych przedstawicieli " [...]" sp. z o.o. sp.k., zgodnie z art. 86 w zw. z art. 79 Kpa, w celu ustalenia daty, rodzaju i legalności wykonanych robót budowlanych, o których mowa w piśmie Spółki z dnia 9 stycznia 2018 r. zaadresowanym do PINB oraz przeprowadzenie przesłuchania w charakterze strony skarżącego zgodnie z art. 86 w zw. z art. 79 Kpa, w celu ustalenia daty i rodzaju wykonanych robót budowlanych, o których mowa w piśmie z dnia 8 listopada 2016 r. zaadresowanym do PINB.
Przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r. PINB przesłał protokoły z przesłuchania stron tj. J. K. oraz E. O. E. O. do protokołu z ww. przesłuchania oświadczyła, cyt. "[...]istnieje już od 1994 r., wcześniej była zakupiona działka pod budowę odlewni tj. koniec lat 80- tych. Właściciela odlewni kupowali działkę z możliwością dojazdu do ulicy J., która wówczas już istniała, była drogą gminną. W związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i natężonym ruchem kołowym do [...], nawierzchnia drogi uległa zniszczeniu i była na bieżąco naprawiana przez gminę i przez właścicieli Odlewni. Wspólnie prowadziliśmy bieżącą konserwację przedmiotowej drogi. Niemniej jednak odlewania cały czas zwracała się do UG P. o utwardzenie nawierzchni, gdyż bieżąca konserwacja drogi była niewystarczająca do jej eksploatacji, na dowód tego przedłożono korespondencję z Wójtem Gminy P."
Następnie Śl. WINB pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. wezwał Gminę do udzielenia informacji na czym polegały roboty budowlane, o których mowa w pismach Wójta Gminy P. z dnia 18 czerwca 2015 r., znak: [...] z dnia 24 października 2016 r. znak:[...], 24 marca 2017 r. znak: [...] z dnia 11 maja 2017 r. znak:[...], z dnia 10 października 2017 r., znak: [...] z dnia 19 listopada 2018 r. znak: [...] z dnia 22 stycznia 2019 r. znak: [...] z dnia 26 lutego 2019 r. znak:[...], z dnia 30 kwietnia 2019 r. znak: [...] z dnia 25 czerwca 2019 r. znak:[...], wykonywane przez Wójta Gminy P. na drodze - ulica J., w miejscowości K., oraz w jakiej dacie zostały one wykonane i na jakiej podstawie prawnej zostały one wykonane oraz kopii dokumentacji poświadczonej za zgodność z oryginałem związanej z wykonywaniem ww. robót budowlanych.
Pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy poinformował Śl. WINB, iż prace wymienione w ww. pismach, były wykonywane przez gminę P. na ulicy J. w miejscowości K. i polegały przede wszystkim na uzupełnianiu ubytków w nawierzchni drogi kruszywem oraz jej wyrównaniu. W części asfaltowej prace te polegały na uzupełnieniu ubytków emulsją asfaltową (remont cząstkowy). Przedmiotowe prace były wykonywane na podstawie "zgłoszeń mieszkańców oraz firmy Ij. Odlewania Żeliwa [...] sp. z o.o. sp. k. w ramach bieżącego utrzymania i zachowania bezpieczeństwa na drogach". Do ww. pisma zostało dołączone potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu przez Starostę [...] robót budowlanych z dnia 6 kwietnia 2016 r. polegających na przebudowie cząstkowej dróg gminnych na terenie Gminy P. oraz inne dokumenty potwierdzające wykonanie ww. robót budowlanych.
Pismem z dnia 18 października 2019 r. Śl. WINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych w sprawie dowodów.
Po zapoznaniu się z zarzutami przedstawionymi w odwołaniu oraz po dokonaniu analizy akt postępowania organ II instancji stwierdził, co następuje:
Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia legalności robót budowlanych wykonanych na działce w latach 2014 - 2019.
Roboty te jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegały na utwardzeniu w 2014 roku bądź w 2015 roku części ww. działki nr 4 asfaltem (mieszanką asfaltową) oraz tłuczniem i frezem w śladzie istniejącej drogi. Natomiast w łatach późniejszych uzupełniono nawierzchnię istniejącej drogi grysem otoczonym emulsją asfaltową, kruszywem oraz dokonano jej wyrównania (zob. pismo Wójta Gminy z dnia 27 sierpnia 2019 r. akta Śl. WINB, pismo E. O. z dnia 9 stycznia 2018 r. karta nr 80, oraz protokół z oględzin z dnia [...] karta nr 16 akta PINB).
Zdaniem Śl. WINB ww. roboty stanowiły remont w rozumieniu art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2019 r. poz. 698 z późn. zm.), zgodnie z którym remont to wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Przedmiotowe roboty wbrew stanowisku odwołującego się, nie stanowiły budowy nowej drogi na tej działce, gdyż jak wskazano powyżej roboty te stanowiły wyłącznie remont istniejącej nawierzchni drogi.
Mianowicie, zgodnie z art. 4 pkt 17 ww. ustawy o drogach publicznych, budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Ponadto zgodnie z art. 4 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.
Zdaniem organu w wyniku ww. robót nie powstała nowa droga, ponieważ wykonując roboty budowlane inwestorzy zarówno Gmina jak i "Odlewnia Żeliwa" nie wykonali nowej podbudowy pod ww. drogę, odwodnienia, chodników, nie ograniczyli jej chodnikami i tym samym nie zmienili jej parametrów technicznych.
Rozstrzygnięcie, czy w danym wypadku mamy do czynienia z przebudową, czy z remontem drogi, wymaga uwzględnienia specyfiki robót budowlanych wykonywanych przy tego rodzaju obiektach. Stąd wykonanie nowej nawierzchni drogi nie może być uznane za zmianę jej parametru technicznego. Jeżeli droga była utwardzona betonem, czy kruszywem bądź żwirem, a następnie, w wyniku robót budowlanych została pokryta warstwą asfaltu, to należy te roboty zakwalifikować jako remont drogi. Eksploatacja drogi powoduje, że utwardzone warstwy drogi ulegają naturalnej degradacji, stąd zastępuje się bądź uzupełnia zniszczone warstwy nowymi, doskonalszymi materiałami. O przebudowie drogi można by mówić wówczas, gdyby droga polna, nieutwardzona dopiero w wyniku nawiezienia tłucznia, czy żwiru, a następnie utwardzenia asfaltem, została przystosowana do przejeżdżania i przechodzenia przez nią (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 238/17).
W niniejszej sprawie nie miało to miejsca, gdyż przed podjęciem kwestionowanych robót budowlanych droga była utwardzona żużlem - hasiem - (zob. pismo E. O. z dnia [...] r. karta nr 101 akta PINB) i kruszywem oraz wykonywano już na niej roboty koparką oraz równiarką (zob. pismo z dnia 16 kwietnia 2012 r. stanowiące załącznik nr 1 do protokołu z przesłuchania strony z dnia 31 lipca 2019 r.).
Organ podkreślił, że ww. droga na części działki istniała już przed jej przedmiotowym remontem, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze, pismo Starosty [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. znak: [...] protokół z kontroli z dnia 26 listopada 2018 r. oraz protokół z przesłuchania pod odpowiedzialnością karną strony – E. O. oraz dołączone do niego załączniki (zob. karta nr 156, nr 127 i nr 106 - akta PINB oraz pismo z dnia 16 kwietnia 2012 r. stanowiące załącznik nr 1 do protokołu z przesłuchania strony z dnia 31 lipca 2019 r.).
Zatem przedmiotowe roboty budowlane stanowiące remont istniejącej drogi wymagały uprzedniego zgłoszenia, zgodnie z obowiązującymi w dniu ich wykonywania przepisami ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) tj. art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy Prawo budowlane, bowiem przepisy te stanowiły, że zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanego wymagało wykonywanie remontu obiektów budowlanych, których budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast przedmiotowa droga nie została zwolniona z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu, w analizowanej sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. zakończono przedmiotowe roboty budowlane stanowiące remont ww. drogi, które zostały wykonane bez uprzedniego dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej i tym samym należało przeprowadzić postępowanie naprawcze określone w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Jednakże w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r., sygn. akt OSK 2644/12).
Przedmiotowe roboty nie naruszają przepisów obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia[...] (Dz. Urz. Woj. Śl. 2015 r. poz. 776), gdyż przedmiotowa droga jak wskazano w piśmie PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] znak:[...], stanowi drogę leśną stanowiącą przeznaczenie uzupełniające dla przeznaczenia podstawowego jakim są tereny leśne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu kiedy przedmiotowa droga była już wybudowana, nie zabraniały budowy przedmiotowej drogi (zob. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego karta nr 158 - 263).
Również właściciel działki oraz jej zarządca tj. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]i PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie wnieśli zastrzeżeń co do wykonanych robót budowlanych i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. pismo Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] oraz pismo PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] znak: [...].TW pismo akta Śl. WINB).
Przedmiotowe roboty nie budzą też wątpliwości co do ich zgodności ze sztuką budowlaną, co potwierdza dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu z oględzin z dnia [...]
Z kolei jeżeli chodzi o legalność samej drogi, na której prowadzono przedmiotowe roboty budowlane, to trzeba stwierdzić, że droga ta jak wynika z ww. zdjęć lotniczych istniała już w 1971 roku. Podkreślono, że przepisy aktów prawnych obowiązujących w latach 70-tych XX wieku jak i wcześniej, nie przewidywały obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Z samego zatem faktu, iż właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany wybudowany kilkadziesiąt lat wcześniej nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę nie można wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana.
Niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że przedmiotowa droga powstała bez tego pozwolenia. Dokumentacji budowlanej spornej drogi nie odnaleziono, ale jednocześnie nie można stwierdzić, że takiej dokumentacji nie było (zob. pismo z dnia 5 czerwca 2017 r. znak: [...] Zastępcy Wójta P., z którego wynika, że Gmina nie posiada nawet wiedzy kiedy przedmiotowa droga powstała, karta nr 55, akta PINB). Żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie na taką okoliczność nie wskazuje. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym samowoli budowlanej nie można domniemywać (por, wyrok WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Bk 739/07 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SA/Kr 812/12).
Co więcej w przypadku gdy nie jest możliwe poczynienie nie budzących wątpliwości ustaleń co do wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego w sposób legalny - na podstawie pozwolenia na budowę, konieczne jest zastosowanie zasady, zgodnie z którą wątpliwości nie można rozstrzygać na niekorzyść adresatów działań administracji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1960/11, WSA w Warszawie z dnia 1 września 2011r. sygn. akt 2193/10).
Zdaniem Śl. WINB w omawianej sprawie zostały wyczerpane wszystkie możliwe środki dowodowe w celu ustalenia daty jej budowy oraz jej legalności. Przedmiotowa droga jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego w latach 70-tych XX wieku, znajdowała się na terenie zlikwidowanej kopalni rudy żelaza. Ponadto w realiach niniejszej sprawy z racji upływu czasu, przeprowadzenie dowodów z przesłuchania stron innych niż, ci którzy zostali do tej pory przesłuchani, byłoby niecelowe, bowiem trudno oczekiwać, aby jakiekolwiek osoby niezaangażowane w proces budowlany posiadały informacje na temat legalności inwestycji zrealizowanej kilkadziesiąt lat wcześniej.
Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu organ uznał je za bezzasadne, gdyż nie mają one wpływu na prawidłowość wydanej przez PINB zaskarżonej decyzji, ponieważ z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób bezsporny wynika, iż przedmiotowe roboty nie stanowiły budowy drogi, co zostało potwierdzone powyżej. Należy także stwierdzić, że organ powiatowy podjął odpowiednie czynności wyjaśniające w sposób wyczerpujący i jednoznaczny stan faktyczny niniejszej sprawy, ustalając że w niniejszej sprawie przedmiotowe roboty budowlane stanowiły remont przedmiotowej drogi, który został wykonany bez uprzedniego dokonania wymaganego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże jak wskazano powyżej postępowanie to należało umorzyć, gdyż przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, a tym o planowaniu przestrzennym.
Stąd też odwołanie nie uwzględniono.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że remont drogi na przedmiotowej działce był legalny, gdyż była to droga gminna. Tymczasem przeczy temu zał. do uchwały Rady Gminy z dnia [...] opiniującej zaliczenie drogi J. do kategorii dróg gminnych. Droga ta ma bowiem inny przebieg, co odzwierciedla plan miejscowy. Gdyby była to droga gminna (własność gminy), to Starosta nie mógłby przekazał przedmiotowej działki w zarząd Nadleśnictwa. Grunt ten nie stanowił pasa drogowego. Przedmiotowa działka stanowi zaś użytek Tr, a jej część została wydzierżawiona przez Gminę w celu dojazdu do posesji okolicznych mieszkańców, zakładu produkcyjnego praz terenów leśnych. Stąd też organ naruszył art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych. Nielegalna droga nigdy też nie była ujęta w planach miejscowych i została zbudowana przez Odlewnię Żeliwa na jej użytek.
Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy sprzecznie też podał, że dokonano zgłoszenia przebudowy cząstkowej dróg gminnych, utrzymując następnie, że nie zgłaszano remontu przedmiotowej drogi.
Dla pełnego wyjaśnienia sprawy skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z przywołanego w odwołaniu operatu technicznego, sporządzonego w celu przejęcia jego działki w trybie specustawy drogowej oraz ewentualnego przesłuchania geodetów, którzy sporządzili mapę do założenia księgi wieczystej dla przedmiotowej działki i nie ujęli na niej drogi, a także dokonali podziału jego działki.
Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania Nadleśnictwo [...] pismem z dnia 31 marca 2020 r. pozostawił skargę do uznania sądu.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wniósł o jej odroczenie celem umożliwienia wzięcia udziału w postepowaniu Rzecznikowi Praw Obywatelskich, do którego skarżący wystąpił na podstawie przedłożonego pisma. Wskazał także na uciążliwość i obniżenie wartości nieruchomości skarżącego, o ile dojdzie do urządzenia planu manewrowego i parkingu na nieruchomości sąsiedniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
W pierwszym rzędzie rozważenia wymagała legitymacja do wniesienia skargi. Na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Wyjątek dotyczy wymienionych w tym przepisie podmiotów, m.in. prokuratora, do kręgu których skarżący jako osoba fizyczna nie należy. Sam fakt brania udziału w postępowaniu administracyjnym nie tworzy legitymacji skargowej. Skarżący jest współwłaścicielem działek przylegających do działki Skarbu Państwa, na której położona jest przedmiotowa droga.
Jednak z jego pisma do organu I instancji z dnia [...] (k. 21 akt adm.), wynika że nawierzchnię asfaltową, której domagał się rozbiórki, położono w odległości ok. 15m od granicy jego działki. W toku postępowania skarżący kwestionował legalność wykonanych robót, powołując się na spadek wartości nieruchomości, brak aktywności podmiotów reprezentujących Skarb Państwa i zamiar Gminy urządzenia na działce sąsiedniej parkingu i planu manewrowego na terenie przeznaczonym do zalesienia.
Mając na uwadze odległość wyasfaltowanej części przedmiotowej drogi, wątpliwość budzi interes prawny skarżącego, rozumiany jako własny (indywidualny) i aktualny. Skarżący nawet nie podnosił, aby sporne roboty, oddziaływały w jakikolwiek sposób na jego nieruchomość, ograniczając sposób korzystania z niej. Zdaniem składu orzekającego, nawet przy przyjęciu, że z racji przymiotu właściciela nieruchomości sąsiedniej, skarżący na interes prawny w kwestionowaniu legalności wykonania przedmiotowych robót budowlanych, skarga nie mogła odnieść skutku.
Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania nie narusza bowiem prawa materialnego, ani tez w toku postępowania organy obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Brak podstaw do kwestionowania ustaleń organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowa droga, na której w części w latach 2014-2015, położono asfalt, powstała jako obiekt budowlany przed 1971 r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1961 r. kiedy to inwestor nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej. Dowodem istnienia drogi utwardzanej szutrowej są bowiem przywołane przez organy nadzoru budowlanego zdjęcia lotnicze, treść udzielonego Odlewni Żeliwa wskazań lokalizacyjnych z dnia 5 czerwca 1989 r. (k. 100), z którego wynika, że teren przylega do utwardzonej żużlem drogi, a także faktu zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych z 1996 r. jako ul. J. Faktem jest, że przedmiotowa droga nigdy nie została wyodrębniona geodezyjnie jako działka. Gmina poczyniła w tym kierunku działania, domagając się komunalizacji działki, jednak przeszkodą prawną okazał się fakt, że chodzi o grunt Państwowego Funduszu Ziemi (vide: pismo Wojewody z dnia 12 stycznia 2016 r. – k. 6 akt adm.).
W świetle dołączonych do akt postępowania obowiązujących kolejną planów miejscowych, teren ten nie jest przeznaczony pod drogę publiczną, lecz pod zalesienie. Podkreślić jednak należy, że nie jest to teren już zalesiony, gdyż w ewidencji gruntów ma oznaczenie Tr – tereny różne, a wg skarżącego - obecnie - Dr. Co więcej, przywołany wyżej plan miejscowy z 2015 r. dopuszcza na tym terenie jako uzupełniające urządzenia infrastruktury technicznej (§ 151 uchwały z dnia 29 stycznia 2015 r.). Zatem droga, która nie stanowi drogi publicznej, ma charakter drogi wewnętrznej – leśnej, co potwierdza pismo Nadleśnictwa, które nie sprzeciwiło się wykonanym robotom w postaci ułożenia asfaltu. Sprzeciwu wobec takich robót nie wniosło też Starostwo Powiatowe jako reprezentujące Skarb Państwa (właściciela).
Podkreślić też należy, że sam skarżący określił drogę jako zwyczajową, z której korzystają pracownicy odlewni i okoliczni mieszkańcy jako dojazdu (vide: pismo z dnia 15 stycznia 2018 r.- k. 108 akt adm.). Koreluje to z ustaleniami organu, że droga ta funkcjonowała na terenie zlikwidowanej kopalni rudy żelaza. Z uwagi na upływ czasu, nie sposób stwierdzić, że powstała nielegalnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę jako droga zakładowa, która następnie nadal była wykorzystywana jako dojazdowa. Nie budzi też wątpliwości, że po likwidacji kopalni droga ta była systematycznie naprawiana przez uzupełnienie ubytków utwardzanej nawierzchni, a wreszcie, jej część została wyasfaltowana. Jednak nie jest sporne, że roboty te wykonano w śladzie istniejącej drogi, czyli nie dokonano jej poszerzenia, ani przedłużenia. Zdaniem Sądu administracyjnego, nawet przy przyjęciu, że przedmiotowe roboty wykraczały poza pojęcie remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r./ - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), a więc odtworzenia stanu pierwotnego przy użyciu nowych wyrobów budowlanych, lecz przebudowę, o której mowa w pkt 7a tego przepisu, z uwagi na zamianę parametrów użytkowych w granicach poprzedniej drogi, to prawidłowo organ odwoławczy uznał, że brak wymaganego zgłoszenia remontu lub pozwolenia na przebudowę drogi, winien skutkować wdrożeniem trybu z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego.
W wyniku remontu, bądź przebudowy drogi w latach 2014-2015, nie powstał nowy obiekt budowlany, gdyż utwardzana droga funkcjonowała od co najmniej 1971 r. Roboty nie polegały więc na budowie obiektu, lecz obejmowały roboty przy istniejącym obiekcie budowlanym.
Wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy nie popadł w sprzeczność, twierdząc że ułożenie nawierzchni asfaltowej nie było objęte zgłoszeniem. Wójt Gminy dokonał co prawda zgłoszenia robót w 2016 r., co wynika z potwierdzenia zgłoszenia z dnia 6 kwietnia 2016 r. (k. 33 akt adm.), lecz wśród wymienionych tam działek nie ma przedmiotowej, a nie wątpliwie nawierzchnia asfaltowa już wówczas istniała.
Jednakże mimo samowolnego wykonania takiej nawierzchni, brak podstaw do wydania nakazu jej rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, czy też nałożenia wykonania określonych robót celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (pkt 2 tego przepisu). Wydanie takich nakazów jest bezpodstawne wobec zgodności robót z planem miejscowym, dopuszczającym urządzenie infrastruktury technicznej na terenie zalesień oraz braku sprzeciwu właściciela (Skarbu Państwa) i zarządcy (Nadleśnictwa). Skarżący nie reprezentuje tych podmiotów i nie może skutecznie podważać ich oświadczeń.
Nadto, brak podstaw do kwestionowania robót z punktu widzenia wymogów sztuki budowlanej i naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego. Brak przesłanek do wydania nakazów w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, oznacza bezprzedmiotowość postępowania przed organami nadzoru budowlanego, skutkująca jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Dla wyniku sprawy nie ma żadnego znaczenia fakt, że plan miejscowy nie przewiduje urządzenia na tym terenie drogi publicznej, ani też działania Gminy celem przejęcia działki skarżącego w trybie specustawy drogowej. Zbędne było zatem przeprowadzenie dowodu z przesłuchania geodetów, którzy sporządzili mapę dla założenia księgi wieczystej. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przedmiotowa droga nie została wyodrębniona geodezyjnie, lecz została wykonana jako utwardzony pas gruntu przez 1971 r., systematycznie naprawiany jako dojazd do zakładu Odlewni i posesji. Wnioski dowodowe skarżącego podlegały zatem oddaleniu na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nadto, nie mógł odnieść wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy celem umożliwienia Rzecznikowi Praw Obywatelskich zgłoszenia udziału w postepowaniu sądowym (art. 109 i art. 110 ustawy).
Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.
ec