Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1082/18

Uzasadnienie

Działając na wniosek P. W. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia "budowa budynku usługowo-handlowego z miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną" na działce o numerze ewidencyjnym 1, gmina S., obręb S. Docelowo budynek, powyższy ma mieścić sklep z alkoholami, piekarnię, kwiaciarnię i sklep z farbami, zakład fryzjerski, salon Spa, pośrednictwo nieruchomości, usługi finansowe (filia banku).

Dla przedmiotowej inwestycji ustalono następujące parametry:

1. - powierzchnia sprzedaży - do 300,0 m2,
2. - pow. zabudowy ok. 360,0 m2,
3. - kubatura ok. 1800,0 m2.
4. - wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej- od 0,30 do 0,40 przy czym średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,20, biorąc pod uwagę, iż średni wskaźnik zawiera zarówno wskaźniki obliczone dla zabudowy mieszkaniowej jak i zabudowy usługowej zaproponowany wskaźnik mieści się we wskaźnikach istniejących dla zabudowy usługowej i nawiązuje bezpośrednio do nich,
5. - szerokość elewacji frontowej - 10,5 m + /- tolerancja do 20% dla parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od średniego poziomu terenu do okapu dachu lub jej gzymsu lub attyki - od 4,0 m do 6,0 m, średni parametr wynosi 5,4 m, tym samym nie stanowi zagrożenia dla lokalnego ładu przestrzennego.

Organ zobowiązał wnioskodawcę do skomunikowania działki 1 z drogą publiczną (ul. [...]) poprzez działkę o nr 2 stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową na której zlokalizowany jest zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] bez możliwości wykonania bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr 1.

Ustalono wreszcie ilość miejsc parkingowych – 12 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie działki własnej.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i P. R.. Zarzucili w nim organowi administracji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznało, iż zarówno ustalenia dokonane przez Wójta Gminy S, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył P. R. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:

1. 1) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki do wydania warunków zabudowy, pomimo, że działka nie spełnia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu występującego w obszarze objętym wnioskiem Inwestora, oraz nie posiada dostępu do drogi koniecznej,
2. 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że proponowana lokalizacja budynku jest zgodna z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu występującymi w obszarze objętym wnioskiem inwestora, pomimo że analiza materiału dowodowego wynika, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na obszarze o niskim stopniu wykorzystania terenu pod zabudowę, a o wysokim wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej,
3. 3) § 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie granic analizowanego obszaru w odległości od 70 m do 90 m, pomimo, że zgodnie z treścią naruszonego przepisu i ugruntowanym orzecznictwem obszar ustala się w odległości nie mniejszej niż 50 m, a powyżej tej wartości, jedynie z ściśle uzasadnionych sytuacjach,
4. 4) § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki nr 1 wynosi od 0,30 do 0,40, pomimo, że średni wskaźnik zabudowy działek wynosi 0,20,
5. 5) § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskaźnika nowej zabudowy do powierzchni działki nr 1 wynosi od 0,30 do 0,40, pomimo, że z analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] nie wynika dlaczego przyjęto właśnie tak wysoki wskaźnik,
6. 6) § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p, przez błędną wykładnię, polegające na przyjęciu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 15% powierzchni działki, pomimo, że z samej zaskarżonej decyzji wynika, że odprowadzanie wód opadowych odbywać się będzie na własny teren nieutwardzony, co uniemożliwi naturalną wegetację roślin oraz jest to niezgodne z przyjętym ładem przestrzennym analizowanego obszaru;
7. 7) § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p, przez błędne przyjęcie, że nie ma kompetencji do orzekania na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia, pomimo, że organ I instancji wydał decyzję na podstawie rozporządzenia ustalając wartość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej,
8. 8) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka, na której planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej, pomimo, że droga wewnętrzna obejmująca działkę nr 2 nie zapewnia prawnego, faktycznego, realnego i bezwarunkowego dostępu do drogi publicznej,
9. 9) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 199 kodeksu cywilnego, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, pomimo, że Inwestor nie wykazał za pomocą jakichkolwiek dowodów, że posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli działki nr 2 na zmianę sposobu gospodarowania tej działki, tj. korzystanie z niej w zakresie wskazanym we wniosku, czy na ustanowienie na rzecz działki 1 służebności drogi,
10. 10) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona decyzja stanowi formę kształtowania ładu przestrzennego z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że dotychczasowa polityka kształtowania ładu przestrzennego w tym obrębie była diametralnie odmienna,
11. 11) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, źe właściciele działek o nr 3 oraz o nr 4, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 2 - drogi wewnętrznej nie są stronami niniejszego postępowania, pomimo, że z uwagi na realizację inwestycji również na działce nr 2 poprzez wykonanie nakazu Zarządu Dróg Województwa Śląskiego, znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie oddziaływani inwestycji, czym pozbawia się ich ochrony własnego interesu prawnego,
12. 12) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli,
13. 13) art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,
14. 14) art. 107 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji uniemożliwiające merytoryczne ustosunkowanie się do twierdzeń organu II instancji.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

W trakcie rozprawy przed Sądem skarżący oświadczył, że zgodnie z jego wiedzą działka przeznaczona do zainwestowania posiada powierzchnię 708 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozstrzyganej sprawie organy administracji ustaliły warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia uzasadniono wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Tej dokonuje się zaś na tzw. obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".

W rozstrzyganej sprawie Wójt Gminy S. wyznaczył obszar analizowany jako około ponad 3-krotność frontu działki. Taki zabieg należy uznać za prawidłowy. W sprawie została przeprowadzona analiza, która w ocenie Sądu jest, co do zasady prawidłowa, jednakże niektóre wywiedzione z niej wnioski mogą budzić poważne wątpliwości.

W ocenie Sądu organ nie wskazał dlaczego wyraził zgodę na odstępstwa od średnich wyników analizy dotyczących współczynnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Zabieg taki jest możliwy w świetle obowiązującego prawa, jednakże winien zostać w sposób przekonujący uzasadniony. Przykładowo, w odniesieniu do powierzchni zabudowy § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, ze wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Jednakże w ust. 2 wskazuje się wyraźnie, iż "dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust". Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika jednak, dlaczego takie odstępstwo nastąpiło. Sformułowanie "średni wskaźnik zawiera zarówno wskaźniki obliczone dla zabudowy mieszkaniowej jak i zabudowy usługowej zaproponowany wskaźnik mieści się we wskaźnikach istniejących dla zabudowy usługowej i nawiązuje bezpośrednio do nich" jest wysoce niewystarczający.

Zarówno bowiem zabudowa mieszkaniowa, jak i usługowa muszą stanowić harmoniczną całość urbanistyczną. Identycznie sytuacja wygląda w przypadku współczynnika powierzchni biologicznie czynnej, który został ustalony na poziomie 15 %. Zatem zarzuty oznaczone numerami 4, 5 i częściowo 6 są uzasadnione.

W ocenie składu orzekającego zupełnie niezrozumiała (i nieuzasadniona) jest sentencja rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie ustalenia liczby miejsc parkingowych. Otóż miejsc tych ustalono na 12 (samochodów osobowych) "na terenie działki własnej".

Powierzchnia działki przeznaczonej do zainwestowania wynosi 708 m2. Powierzchnia zabudowy została zaś określona na 360 m2. Zatem pozostała powierzchnia działki wynosi 348 m2. Przy ustaleniu minimalnej powierzchni jednego miejsca parkingowego należy odwołać się posiłkowo do § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065), który wskazuje że wymiary takiego miejsca (dla samochodu osobowego) wynoszą 2.5 m na 5 m – czyli 12,5 m2.

W ocenie Sądu niemożliwe jest zlokalizowanie na działce inwestora 12 takich miejsc parkingowych. Nie chodzi tu o samą ich powierzchnię (zajmującą około połowy niezabudowanego terenu). Konieczne jest również zapewnienie dojazdu do tych miejsc. Mogą one być wreszcie zlokalizowane tylko na części nieruchomości – ze względu na warunki techniczne. Ten problem w ogóle nie został przez organy administracji dostrzeżony.

Za częściowo zasadny Sądu uznaje zarzut oznaczony numerem 11, dotyczący określenia stron postępowania. Nie przesądzając w tej kwestii należy uznać, że organy administracji w ogóle nie rozważyły występowania interesu prawnego u właścicieli sąsiednich nieruchomości. A jest to w rozstrzyganej sprawie szczególnie ważne, że względu na to, że działka inwestycyjna jest skomunikowana z drogą publiczną przez działkę stanowiącą współwłasność właścicieli sąsiadujących działek. Konieczne jest zatem rozważenie, którzy z nich posiadają interes prawny w rozstrzyganej sprawie.

W konsekwencji należy uznać, iż w sprawie doszło również do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

Uzasadnienie organów obu instancji jest niezwykle lakoniczne. W przypadku uzasadnienia organu II instancji nie odniesiono się również dogłębnie do argumentacji odwołania. Zatem również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za zasadny.

Za niemożliwe na obecnym etapie postępowania jest dokonanie oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty dotyczące przyjęcia, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Okoliczność, że ma to następować poprzez drogę wewnętrzną nie ma dla tej kwestii znaczenia.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy S. weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.