Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. odmówił przyznania skarżącej K. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu organ wskazał, że opieka sprawowana jest przez żonę nad mężem, co pozostaje w kolizji z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a poza tym świadczenie nie przysługuje, gdyż brak jest bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem.
Decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą, utrzymało w mocy wyżej wymienioną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji, zawarł stwierdzenia sprowadzające się do tego, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie w mocy. Wskazał bowiem, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Organ dodał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
W ocenie organu odwoławczego zakres opieki, jakiej wymaga mąż skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podzielił pogląd zawarty w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1064/21, zgodnie z którym - pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią, nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia, w dogodnej dobowo porze. Podniósł, że w oświadczeniu z dnia 9.03.2022 r. skarżąca wskazała, iż pomaga mężowi we wszystkich czynnościach codziennych takich jak codzienne ubieranie, przemieszczanie się głównie poza miejscem zamieszkania, podawanie posiłków, gdyż jej mąż nie jest w stanie przenieść nic sam i nie jest w stanie sam iść do lekarza, ani wejść po schodach, gdy nie ma poręczy. Organ stwierdził, że wskazany wyżej zakres sprawowanej przez stronę opieki koreluje z zakresem czynności, jakie wykonuje ona pełniąc rolę kuratora dla osoby niepełnosprawnej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., sygn. akt [...], zgodnie z którym, do zadań strony jako kuratora należy: prowadzenie bieżących spraw życia codziennego podopiecznego, a nadto prowadzenie spraw urzędowo-socjalnych oraz dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, w tym odbiór korespondencji sądowej i urzędowej, odbiór odpisów dokumentacji medycznej, wyników badań i skierowań na badania bądź zabiegi, towarzyszenie podopiecznemu w czasie wizyt w placówkach medycznych, urzędach, bankach.
Ponadto podniósł, że zakres opieki wskazany przez stronę w oświadczeniu z dnia 9.03.2022 r. jest zbieżny z ustaleniami pracownika socjalnego zawartymi w treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w toku postępowania. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika w szczególności, że mąż skarżącej po domu porusza się wsparty o meble, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, wykonuje czynności higieniczne. Z treści wywiadu środowiskowego wynika również, że samodzielnie prowadzi samochód i aktualnie jest w trakcie załatwiania miejsca parkingowego dla osoby niepełnosprawnej.
Organ podniósł, że z okoliczności sprawy wynika zatem, iż strona nie musi całodobowo wykonywać względem męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu. Podkreślił, że z treści wywiadu środowiskowego wynika bowiem, iż mąż skarżącej potrafi pewne czynności wykonywać samodzielnie, nie potrzebuje pomocy przy czynnościach higienicznych i jedzeniu. Natomiast potrzebuje wsparcia przy przygotowaniu posiłków, po mieszkaniu porusza się samodzielnie. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 841/21 – przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom.
Zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. W podsumowaniu organ wskazał, że zakres i sposób opieki sprawowanej przez stronę nad mężem nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia choćby w częściowym wymiarze czasu pracy oraz, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem, a także uznanie, że zakres opieki, jakiej wymaga jej mąż nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Zarzuciła również naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.) - na wniosek skarżącej i organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zakres opieki, jakiej wymaga małżonek skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez stronę zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Jednocześnie organ ustalił, że wyżej wymieniony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a według znajdującego się w aktach orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. – wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W powyższym zakresie podkreślenia wymagało, że orzeczenie zaliczające męża skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz stwierdzające, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, niewątpliwie jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 76 § 3 K.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Przepis art. 76 § 3 K.p.a. dopuszcza zatem obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Obalenie takiego domniemania wymaga również należytego uzasadnienia.
Tymczasem organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji ocenę sprowadzającą się do subiektywnego przekonania, że zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią, nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podniósł, że opieka, jakiej wymaga mąż skarżącej nie ma charakteru opieki stałej i nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie według oświadczenia z dnia 9.03.2022 r. złożonego przez skarżącą po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, których treść, jak podkreślił organ, jest zgodna z ustaleniami wywiadu środowiskowego - małżonek skarżącej wymaga pomocy we wszystkich czynnościach codziennych, takich jak codzienne ubieranie, przemieszczanie się, wymaga podawania posiłków, gdyż nie jest w stanie przenieść nic sam, ani wejść po schodach, gdy nie ma poręczy. W tym oświadczeniu skarżąca podkreśliła, że obecnie stan zdrowia jej męża uległ pogorszeniu, co powoduje znaczny problem z poruszaniem się i wykonywaniem czynności codziennych. Dodała, że poza [...] porażeniem dziecięcym z porażeniem kończyn [...], jej mąż choruje na nowotwór [...] i nadciśnienie tętnicze, co spowodowało znaczne pogorszenie jego stanu zdrowia.
W zaskarżonej decyzji organ zawarł ustalenia dotyczące stanu zdrowia męża skarżącej, zgodne z treścią wywiadu oraz potwierdzone w oświadczeniu strony. Ze wskazanych wyżej okoliczności wynika, że mąż skarżącej nie jest w stanie funkcjonować bez pomocy i wsparcia drugiej osoby, skoro wymaga pomocy – jak określiła to skarżąca w cytowanym oświadczeniu - we wszystkich czynnościach codziennych i jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, powodując znaczny problem z poruszaniem się. Jednak pomimo tego organ uznał, że wykonywane przez stronę czynności opiekuńcze nie wymagają jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania.
Nie można przyjąć, że taka wewnętrznie niespójna argumentacja może obalić domniemanie wynikające z ww. dokumentu urzędowego (orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), według którego małżonek strony wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzja organu odwoławczego w zasadzie podważa treść tego orzeczenia, bez przedstawienia istotnego przeciwdowodu, który mógłby ww. domniemanie obalić.
Na tej podstawie organ przyjął, że zakres i sposób opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawnym mężem nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia " choćby w częściowym wymiarze czasu pracy, w dogodnej dobowo porze" oraz, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast podkreślenia wymagało, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Według utrwalonej linii orzecznictwa, warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka.
W podsumowaniu wskazać należało, że wnioski z przeprowadzonej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, nie uzasadniają przyjętego przez organ stwierdzenia, według którego – z uwagi na zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem - nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ponadto w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zakres sprawowanej przez stronę opieki "koreluje z zakresem czynności, jakie wykonuje ona pełniąc rolę kuratora dla osoby niepełnosprawnej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., sygn. akt [...]" i wymienił jakie są - zgodnie z tym postanowieniem - zadania strony jako kuratora osoby niepełnosprawnej.
Jednakże organ nie wskazał, jaki wyciągnął wniosek z wymienionego faktu, a w szczególności nie zawarł żadnych analiz dotyczących stwierdzonej okoliczności, że skarżąca wypełnia bardzo liczne obowiązki jako kurator osoby niepełnosprawnej.
Wobec tego, w powyższych okolicznościach sprawy, nie został oparty o prawidłową ocenę dowodów wniosek organu, według którego, nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i wymienione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia wniosku skarżącej inicjującego postępowanie administracyjne.
Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące konieczności przeprowadzenia analizy okoliczności faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie.
Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. wynagrodzenia pełnomocnika.