Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu i pomieszczeń gospodarczych na warsztat samochodowy na działce nr 1, obręb [...] przy ul. [...] w S. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedmiotowy warsztat istniał co najmniej od 7 sierpnia 1991 r., kiedy to działalność gospodarczą rozpoczął R.W., inwestor tej zmiany, bez wymaganego pozwolenia w trybie art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W związku z uchyleniem tej ustawy, postępowanie należało prowadzić w oparciu o art. 71 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. (w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Dz. U. Nr 93, poz. 888).
Jednakże organ I instancji ustalił, że w 2013 r. doszło do zaprzestania prowadzenia działalności w przedmiotowym budynku. W dniu 21 marca 2019 r. skarżąca A.S. jako współwłaścicielka nieruchomości złożyła wniosek o zmianę sposobu użytkowania (zgłoszenie), lecz w ocenie organu, nawet jeżeli wcześniej przystąpiła do użytkowania budynku jako warsztatu, to postępowanie winno być prowadzone w innym trybie, a mianowicie na podstawie art. 71a Prawa budowlanego z 1994 r. Stąd też wszczęte postępowanie w sprawie uprzedniej zmiany, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Odwołanie od decyzji bez uzasadnienia wniósł R.W. (współwłaściciel nieruchomości).
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji ustalił bowiem na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że jako współwłaścicieli przedmiotowej działki wpisano odwołującego się, skarżącą oraz W.L., B.L., I.L. i I.L., które to osoby zmarły. Natomiast decyzja organu I instancji została skierowana do I.W., J.L., I.L. i I.J. Organ odwoławczy uznał w tej sytuacji, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron, czym naruszył art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1, bądź art. 105 kpa, kierując decyzję do osoby zmarłej. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe. Zdaniem organu odwoławczego, wada procesowa nie może być konwalidowana w trybie art. 136 kpa, zaś zgodnie z art. 15 kpa, sprawa wymaga dwukrotnego rozpoznania z udziałem stron. Stąd też celem ustalenia kręgu stron, decyzję organu I instancji należało uchylić.
W sprzeciwie od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, decyzja o umorzeniu postępowania jest prawidłowa, gdyż nie została skierowana do osoby zmarłej jako bezpośredniego adresata. Wada postępowania poprzez podjęcie próby doręczenia pism osobom zmarłym jeszcze przed wszczęciem postępowania, nie mogła zaś mieć wpływu na wynik sprawy. Stąd też zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 105 kpa.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw jest nieuzasadniony.
W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Jest poza sporem, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brali udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Już po wydaniu rozstrzygnięcia organ I instancji podjął próbę ustalenia następców prawnych zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia skarżącej oraz odwołującego się z dnia 24 kwietnia i 30 kwietnia 2019 r. co do kręgu spadkobierców i ich adresów, lecz dane te są niepełne co do adresów niektórych z nich.
Jest zatem oczywiste, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brali udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Taki stan rzeczy znany był organom obydwu instancji. Wada w postaci pozbawienia stron udziału w postępowaniu w żaden sposób nie mogła być sanowana w postępowaniu odwoławczym.
Sąd administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej, że pominięcie niektórych stron przez organ I instancji mogło skutkować jedynie wznowieniem postępowania na żądanie osoby pominiętej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Instytucja wznowienia dotyczy bowiem wyłącznie sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Stąd też odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku kontroli sądowej, co dotyczy decyzji ostatecznych. Organ odwoławczy na etapie rozpatrywania środka odwoławczego w trybie kontroli instancyjnej jest zaś zobligowany do zbadania, czy w postępowaniu brały udział wszystkie podmioty, legitymujące się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nie budzi wątpliwości, że współwłaściciele nieruchomości, objętej postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego, legitymowały się przymiotem strony.
Postępowanie administracyjne nie może się toczyć z udziałem tylko niektórych stron. Ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego okoliczności, że przed organem I instancji nie brały udziału wszystkie strony, obliguje ten organ do wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa. Jest to bowiem nieusuwalna w postępowaniu odwoławczym wada procesowa – naruszenie przepisów postępowania, które nie może być sanowane w trybie art. 136 kpa, poprzez przeprowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych.
W niniejszej sprawie część współwłaścicieli nieruchomości, wymienionych w zaskarżonej decyzji, zmarła przed wszczęciem postępowania. Stąd też nie miał zastosowania art. 30 § 4 kpa, który reguluje sytuacje śmierci strony w toku postępowania. Nie chodzi też o spadek nie objęty w rozumieniu art. 30 § 5 kpa. W postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego przymiot spadkobiercy nie musi być wykazany postanowieniem sądu powszechnego, czy poświadczeniem aktu dziedziczenia. Stąd też jedynie w sytuacjach spornych winien znaleźć zastosowanie tryb z art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Z reguły wystarczające jest wskazanie spadkobierców zmarłych współwłaścicieli przez pozostałe strony, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie, aczkolwiek nie wskazano wszystkich adresów stron. Ustalenie tych danych jest jednak możliwe przez organ administracji.
Decyzja o umorzeniu postępowania konkretyzuje sytuację prawną wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Jej adresatem nie była tylko skarżąca. Zatem skierowanie decyzji do osób zmarłych stanowi kwalifikowaną wadę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
Dla oceny zgodności decyzji organu odwoławczego z prawem, nie może mieć zaś żadnego znaczenia fakt, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, na które wskazał organ I instancji.
Pominięcie części współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jest naruszeniem przepisów postępowania (art. 28 kpa), którego stwierdzenie obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa.
Z tych wszystkich względów sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).
ec