Uzasadnienie
Burmistrz Miasta S. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew rosnących w S. przy ulicy [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...](po podziale [...] i[...]), stanowiącej współwłasność L. K. i jego małoletniego syna B. K. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...], Burmistrz uznał, że w sprawie usunięto drzewa z terenu lasu (użytek Ls), dlatego stosuje się w tym przypadku przepisy ustawy o lasach a nie ustawy o ochronie przyrody. Z tego powodu, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia na przedmiotowej działce i uznał, że nie ma kompetencji do kontroli wycinki drzew na terenach lasów prywatnych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. K. (dalej: "skarżący"), wyrażając niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia i domagając się merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Akcentował, iż uchwałą Rady Miasta S. z dnia 4 listopada 2016 r. nr [...] został zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulicy M. W rezultacie, w części działki [...] wskazany został symbol TKusn - 10, a więc tereny kolei i wyciągów narciarskich. Z tego powodu działka przestała być lasem (Ls) i tym samym przestała podlegać ustawie o lasach. Po podjęciu tej uchwały skarżący w dniu 23 stycznia 2017 r. udzielił pełnomocnictwa do przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia użytkowania terenów, tj. wyłączenia gruntów z produkcji leśnej oraz wszelkich działań administracyjnych z tym związanych na swojej działce o numerze ewidencyjnym[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Nadmienił, że udzielone przez Starostę B. decyzją z dnia 25 maja 2017 r. nr [...] pozwolenie budowlane dla [...] Ośrodka Narciarskiego S. A. z siedzibą w S. nie obejmuje jego działki, stąd też nie było podstaw prawnych do wycięcia drzew na niej rosnących.
Działka nie została objęta ani zezwoleniem na wycinkę drzew ani też pozwoleniem na budowę, jak też dokumentem poświadczającym legalność pozyskanego drewna. Skarżący załączył również pismo Starosty B. z dnia 17 lutego 2017 r., skierowane do [...] Ośrodka Narciarskiego S. A. w S., w którym jednoznacznie podano, iż wycinanie drzew i karczowanie korzeni nie jest objęte prawem budowlanym ale prawem ochrony środowiska. Z tego powodu skarżący uważał, że wycinka drzew na jego działce powinna być dokonana zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody za zgodą Burmistrza Miasta S., co w sprawie nie nastąpiło. Równocześnie zakwestionował założenie, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r., nr[...], mógł udzielić zezwolenia na wycinkę drzew rosnących na jego działce.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 7 lipca 2021 r., nr SKOV 428/2236/162/2021, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 88 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za usunięcia bez zezwolenia drzew rosnących na działce nr [...] w S., stanowiącej własność skarżącego i jego małoletniego syna. Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie drzewa zostały usunięte przez osobę trzecią inną niż właściciel czy posiadacz nieruchomości i skarżący o tym nie wiedział. Stąd też tylko osoba trzecia, która usunęła drzewa będzie stroną w postępowaniu w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Z tych względów postępowanie odwoławcze należało umorzyć, gdyż skarżący nie jest stroną w tym postępowaniu i nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania.
W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wraz z załącznikami, skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów obowiązującego prawa. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. Podkreślił, że nie udzielał nikomu jakiejkolwiek zgody na wycinkę, czy wejście na teren działki. Nie prowadził ani nie prowadzi na niej jakiejkolwiek inwestycji, ale jako na właścicielu ciąży na nim obowiązek zapłaty należności dla Skarbu Państwa z tytułu wycięcia drzew bez zezwolenia. Powodem ich wycięcia była kolizja z przebiegiem liny nośnej wyciągu kolejki krzesełkowej[...]. Zaznaczył, iż zgodnie z wykonaną inwentaryzacją, według przepisów ustawy o ochronie przyrody, wyliczona kwota odszkodowania za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew rosnących na jego działce wynosi 642 553 zł. Według wiedzy skarżącego, [...] Ośrodek Narciarski w dniu 30 marca 2017r. podpisał umowę na wycinkę drzew z Firmą T. i w dniu 2 lipca 2017 r. pracownik Firmy T. złożył wniosek do Nadleśnictwa B. o wydanie świadectwa legalności pozyskania drewna między innymi z jego działki (nr[...]).
Drzewa zostały wycięte w okresie od dnia 30 marca do dnia 2 lipca 2017 r., a w dniu 6 lipca 2017 r. uzyskano świadectwo pozyskania drewna. Skarżący, w załącznikach do skargi przedłożył między innymi kserokopię pisma Starosty B. z dnia 17 lutego 2017 r., w którym zawarta jest informacja, że wycinanie drzew i karczowanie korzeni nie jest objęte prawem budowlanym, lecz prawem ochrony środowiska, dlatego do tych prac należy uzyskać zgodę Burmistrza Miasta S. Wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1160/21 tut. Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się takiego naruszenia co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącego, Kolegium decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. nr SKOV 428/125/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na materialnoprawną podstawę odpowiedzialności administracyjnej za zniszczenie drzew lub krzewów (w znaczeniu nadanym tym pojęciom w rozdziale poświęconym zezwoleniom na usunięcie drzew lub krzewów) albo ich usunięcie bez wymaganego zezwolenia tj. art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916) i zacytowało jego treść oraz art. 88 ust. 2 tej ustawy. Następnie Kolegium odniosło się do stanu faktycznego sprawy wskazując, że drzewa zostały usunięte z działki skarżącego przez osobę trzecią, inną niż właściciel czy posiadacz nieruchomości, o działaniu której właściciel nie wiedział. Kolegium przywołało także stwierdzenie organu I instancji, że stan faktyczny nie podlega pod przepisy ustawy o ochronie przyrody ponieważ działka, z której zostały usunięte drzewa jest lasem oraz ocenę dokonaną przez skarżącego w treści uzasadnienia, że zgodnie ze zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego m. S.dla części działki nr [...] działka ta przestała być lasem i obecnie stanowi tereny kolei i "ciągów" narciarskich.
Kolegium zgodziło się z argumentem odwołania, że decyzja wydana przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów państwowych w K. nie powinna dotyczyć działki prywatnej, która już wcześniej przestała być lasem. Zdaniem Kolegium nie obejmowała jej również decyzja Starosty B. nr [...] z dnia 25.05.2017r. dotycząca pozwolenia na budowę. Następnie Kolegium powołując się na zasady postępowania administracyjnego stwierdziło, że decyzja organu I instancji narusza art. 7, 77, 107 k.p.a. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie organ I instancji zbyt dowolnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, co przyczyniło się do umorzenia postępowania w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Kolegium uznało, że drzewa zostały bezspornie usunięte z działki odwołujących, o czym świadczy także dokumentacja dendrologiczna szacująca wartość wyciętych drzew. Następnie organ odwoławczy w ramach wytycznych dla organu I instancji wskazał mu, że prowadząc ponownie postępowanie powinien ustalić:
- - kto usunął drzewa z działki skarżącego i na jakiej podstawie prawnej działał,
- - jeżeli była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę to czy dotyczyła działki skarżącego,
- - kiedy drzewa zostały usunięte.
Kolegium wskazało także na możliwość wymierzenia kary w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody (w sytuacji gdy działka nie stanowiła w momencie usuwania drzew lasu) jeżeli prowadzone postępowanie wykaże, że podmiot, który usunął drzewa działał bezprawnie.
Po rozpoznaniu sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, a to zgodnie z treścią art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęta nim decyzja Kolegium narusza art.138 § 2 k.p.a.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.
Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem, a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu, uzasadnienie rozstrzygnięcia Kolegium narusza w treść art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium zupełnie pominęło wskazania zawarte w wyroku tut. Sądu z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1160/21 dotyczące nakazu skierowanego do organów administracji publicznej wyjaśnienia istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego i kierowaniu się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wszystkie te elementy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tych elementów zabrakło w uchylonej przez sąd decyzji Kolegium. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że Kolegium ustaliło właściwie tylko jeden fakt tj. wycięcie drzew na działce skarżącego pomijając przy tym cały ustalony przez organ I instancji materiał dowodowy. Brakowi analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego towarzyszył również brak analizy uzasadnienia prawnego decyzji organu I instancji.
Reasumując Sąd uznał, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie dokonało pełnej analizy materiału dowodowego sprawy, nie wyjaśniło jakie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i fakty wymagają wyjaśnienia, nie uzasadniło należycie dlaczego zakres uzupełniającego (dodatkowego) postępowania wyjaśniającego uniemożliwia Kolegium jego przeprowadzenie przy skorzystaniu z możliwości zlecenia przeprowadzenia niektórych czynności organowi pierwszej instancji.
W konsekwencji tego ustalenia Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie Kolegium wydane na podstawie art.138 § 2 k.p.a. narusza ten przepis prawa i jako takie musi zostać uchylone.
W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.