Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy Z. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Z..
Pismem z dnia 28 października 2019 r., działająca przez pełnomocnika, U.S.,, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia 6 września 2019 r.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej działek nr 1 i nr 2, które składają się na nieruchomość, której skarżąca jest właścicielem. Skarżąca domagała się orzeczenia o niezgodności z prawem wymienionej uchwały w powyższym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w Z. składającej się z wymienionych działek, które według ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę T. stanowią - działka nr 1 o łącznej powierzchni 0,3624ha - tereny mieszkaniowe - B o powierzchni 0,849ha, pastwiska trwałe -Ps - o powierzchni 0,1068ha oraz grunty orne RI Va - o powierzchni 0,0193ha i sady S-RI Va o powierzchni 0,1514ha. Natomiast działka nr 2 - oznaczona jest jako droga - dr o powierzchni 0,0126ha. Faktycznie cały teren jest ogrodzony. Znajduje się na nim budynek mieszkalny otoczony trawnikiem oraz drzewkami owocowymi i krzewami wraz z roślinnością ogrodową. Od zakupu nieruchomości jest ona wykorzystywana na potrzeby mieszkaniowe jej rodziny.
W zapisach aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniono dotychczasowy charakter działek skarżącej, ingerując w sferę jej praw jako właścicielki nieruchomości.
Według planu działka nr 1 przeznaczona jest na cele mieszkalnictwa z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych, w tym usług zdrowia i opieki społecznej i tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym (symbol 238MNU), na cele zieleni parkowej (symbol 240ZP) oraz na cele ulic klasy zbiorczej "Z- zbiorcza"(symbol K1 Z1/2 oraz K3 Z1/1), zaś działka nr 2 na cele ulic klasy "Z- zbiorcza" (K1 Z1/2).
Skarżąca podniosła, iż spełnione zostały przesłanki prawne i faktyczne do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wykazała, że występuje po jej stronie legitymacja skargowa wobec konkretnego i faktycznego naruszenie jej praw właścicielskich do nieruchomości.
Powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego podkreśliła, że właścicielka może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczaniem swego prawa. Wskazała na konstytucyjny charakter prawa własności, a w związku z tym szczególne warunki jego ograniczenia, powołując art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo powołała się na art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym podczas sporządzania planu miejscowego uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Przyjmując plan Rada Gminy Z. nie uwzględniła jednak wymienionej dyspozycji ustawowej. Przyjęte w planie regulacje w stosunku do własności prywatnej dopuszczają jej ograniczenia, m.in poprzez stworzenie zieleni parkowej - czyli terenu o funkcji publicznej.
Przy tworzeniu takich przypisów ważna jest zasada proporcjonalności, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 13 marca 2019 r. syn. akt II OSK 1026/17. Uchwalając plan miejscowy najczęściej występuje wyważanie interesów publicznego i prywatnego. Władztwo planistyczne gminy nie ma bowiem charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Jego granicą są prawa konstytucyjnie chronione, w tym przede wszystkim prawo własności.
Skarżąca podniosła, że zmiana dotychczasowego sposobu korzystania w nieruchomości, szczególnie w sytuacji gdy zostaje dokonana bez jakiejkolwiek inicjatywy właściciela, powinna być skrupulatnie przemyślana i powinna odpowiadać tylko najbardziej żywotnym interesom lokalnej społeczności. Procedura planistyczna jest opisana przepisami ustawy dla zagwarantowanie pewności i przekonania, że status własności nie zmieni się bez udziału właścicieli.
Tymczasem skarżąca nie podjęła żadnej polemiki z zamierzeniami Rady Gminy Z. na etapie przygotowawczym do uchwalenia obecnego planu miejscowego dotyczącego jej nieruchomości, gdyż nie wiedziała o konieczności podjęcia odpowiednich kroków prawnych. Nie śledziła na bieżąco ogłoszeń gminnych i nie była świadoma zmian w zakresie jej terenu, podjętych niejako "z urzędu". Bierność skarżącej była efektem braku wiedzy o faktycznych działaniach organów Gminy podejmowanych względem jej nieruchomości.
Interes skarżącej jest więc oczywisty i wynika nie tylko z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego, ale także z gwarancji przestrzegania prawa przez wszystkie organy władzy ogólnokrajowej i lokalnej. Skarżąca nie może pozostawać w zawieszeniu co do zamierzeń Gminy w kwestii realizacji uprawnienia zagospodarowania części jej działek zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności oznacza wyłączną przynależność przedmiotu własności do właściciela, a przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod tereny zieleni w przypadku realizacji tych zapisów planu wiązać się będzie z możliwością korzystania przez każdego mieszkańca Gminy z "zieleni parkowej" zlokalizowanej na jej nieruchomości. Wprowadzenie w obecnym Studium dla tego terenu (działki nr 1) oznaczenia MN - zamiast obecnie obowiązujących potwierdza zasadność żądania skarżącej.
Z kolei w stosunku do przeznaczenia działki nr 1 na cele ulic - m.in. część pasa drogowego ulicy Oświęcimskiej należy podkreślić, że działka ta jest własnością skarżącej. Stąd też zapis planu w stosunku do tej działki nie ma znaczenia, dopóki uprawnione organy nie podejmą działań zmierzających do pozbawienia własności danego terenu właściciela figurującego w księdze wieczystej, za odpowiednim, słusznym wynagrodzeniem. Natomiast organy nie podjęły tych działań co najmniej od 2006 r. Sugestia, jakoby to skarżąca miała zwrócić się do Starosty T. celem uregulowania prawa własności tej działki jest pozbawiona podstawy prawnej, a istniejący od uchwalenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący przeznaczenie działki nr 2 na cele ulicy narusza prawa właścicielskie skarżącej.
Dodała dalej, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 6 września 2019 r.) w piśmie z dnia 9 października poinformowano skarżącą, że w przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. - zmieniono przeznaczenie działki nr 1, na tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - symbol MN, a na sesji Rady Gminy w dniu [...] r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla sołectwa Z..
W ocenie skarżącej działania Gminy mają tylko potwierdzać zasadność jej zarzutów. Jednocześnie przystąpienie do procedury uchwalania nowego planu nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej, gdyż Studium nie jest prawem miejscowym i nie zmienia ograniczeń własności skarżącej.
W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina Z. wniosła o odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
Wójt Gminy wyjaśnił, że procedura uchwalenia obowiązującego planu miejscowego była dostosowana do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dołożono wszelkich starań i dochowano obowiązków prawnych w zakresie prawidłowego jej przeprowadzenia - termin składania wniosków oraz uwag, wystawienie do publicznego wglądu, uzyskania niezbędnych opinii i uzgodnień. Istniała więc możliwość zapoznania się z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zaskarżonego planu. Zgodnie z obowiązującym planem działka nr 1 o łącznej powierzchni 0,3624ha przeznaczona została na cele mieszkalnictwa z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych, tereny mieszkaniowe (symbol 238MNU), na cele zieleni parkowej (symbol 240ZP) oraz na cele ulic klasy zbiorczej "Z- zbiorcza"(symbol K1 Z1/2 oraz K3 Z1/1) zaś działka nr 2 na cele ulic klasy "Z- zbiorcza" (K1 Z1/2). Podkreślono przy tym, że takie samo przeznaczenie tych gruntów było w poprzednim planie przyjętym uchwała nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] r.
Podniesiono, że uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy Z. przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zgodnie z którym działka nr 1 obręb Z. przeznaczona jest na tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN). Z kolei na sesji Rady Gminy w dniu [...]. podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla sołectwa Z.. Nowo uchwalony plan będzie musiał być zgodny z zapisami Studium, w związku z czym omawiany teren zmieni swoje przeznaczenie na takie, które będzie zgodne zapisami Studium oraz wnioskami składanymi do organu przez właścicieli nieruchomości w toku procedury planistycznej. Dodatkowo organ podniósł, że "teren oznaczony w obecnym planie symbolem 240ZP nie ma zamiaru tworzyć miejsca publicznego".
Na rozprawie w dniu 17 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę oraz zawartą w niej argumentację. Dodatkowo poinformowała, że zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa działki o nr 2. Nie jest natomiast zorientowana na jakim etapie są prace związane z uchwaleniem nowego planu.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 232) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie m.in. na inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego - miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, może zaskarżyć ją do sadu administracyjnego. Tak więc prawo zaskarżenia uchwały gminy przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenia czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Interes prawny musi być konkretny i indywidualny, musi też wynikać z określonej normy prawnej. Interes ten musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 817/14).
Legitymacja skargowa oparta została zatem na naruszeniu interesu prawnego. Nie wystarczy więc, aby strona skarżąca miała interes prawny we wniesieniu skargi, konieczne jest aby jej interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie wystarcza również sama obiektywna niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem.
Skarga uregulowana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi środek ochrony realnego własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przed rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1503/18 do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały.
Badając formalną dopuszczalność wniesienia skargi należy podnieść, że niniejsza skarga dotyczy uchwały z dnia [...] r. Nr [...] Rady Gminy Z. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Z..
Stąd też skarżąca dokonała uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 6 września 2019 r. W dacie przyjęcia kwestionowanej uchwały wymogiem bowiem było poprzedzenie skargi do sądu administracyjnego wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skoro bowiem skarga dotyczy aktu podjętego w dniu 6 kwietnia 2006 r., a zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przepisy zmienione w art. 9 cytowanej ustawy, czyli m.in. art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu 1 czerwca 2017 r., to oznacza to, że zaskarżenie przedmiotowej uchwały mogło nastąpić po bezskutecznym wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 53 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzemieniu sprzed wymienionej zmiany) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W niniejszym przypadku na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca otrzymała odpowiedź organu - w piśmie z dnia 9 października 2019 r., a zatem skierowanie pismem z dnia 28 października 2019 r. skargi do sądu administracyjnego nastąpiło w ustawowym terminie.
Rozważając z kolei legitymację skarżącej do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżąca jako właścicielka nieruchomości - złożonej z działek nr 1 i nr 2, które objęte zostały postanowieniami kwestionowanej uchwały jest legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia jej działek w tym planie.
W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie.
Nie można jednak uznać, aby wniesiona skarga zawierała uzasadnione podstawy. Nie można bowiem za zasadny uznać zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie objętym planem.
Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Gmina może korzystać ze swych uprawnień, przy czym ewentualna ingerencja gminy w prawa właścicielskie musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi.
Zgodnie z kwestionowanym planem działka skarżącej o nr 1 o łącznej powierzchni 0,3624ha przeznaczona została na cele mieszkalnictwa z możliwości lokalizacji usług nieuciążliwych (symbol 238MNU), na cele zieleni parkowej (symbol 240ZP) oraz na cele ulic klasy zbiorczej "Z- zbiorcza"(symbol K1 Z1/2 oraz K3 Z1/1), natomiast działka nr 2 na cele ulic klasy "Z- zbiorcza" (K1 Z1/2). Takie samo przeznaczenie tych gruntów określone było w poprzednim planie przyjętym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. Wobec braku jakiejkolwiek aktywności ze strony skarżącej w toku procedury związanej z przyjęciem obecnie obowiązującego planu miejscowego w 2006 r., trudno w takich okolicznościach mówić o naruszeniu reguł procesu planistycznego. Skarżąca nie uczestniczyła aktywnie w procesie planistycznym zakończonym przyjęciem kwestionowanej uchwały, gdyż jak sama przyznała w skardze nie wiedziała o konieczności podjęcia odpowiednich kroków prawnych.
Nie śledziła na bieżąco ogłoszeń gminnych i nie była świadoma prowadzonej procedury planistycznej. Była zatem jak stwierdziła "bierna" w toku procedury, o której nie wiedziała. Przyjęte w toku prawidłowo przeprowadzonej procedury planistycznej postanowienia dotyczące nieruchomości skarżącej nie były też od daty przyjęcia tego planu przez Nią kwestionowane. Zresztą przyjęta regulacja w stosunku do nieruchomości skarżącej była powtórzeniem wcześniejszych rozwiązań przyjętych w planie z 1988 r. Niewiele też odbiega ona od zapisów dotyczących nieruchomości skarżącej w ewidencji gruntów i budynków.
Trzeba też dodać, że w odniesieniu do działki nr 2 i części działki nr 1 przeznczonych pod drogę publiczną, jak przyznała sama skarżąca w toku rozprawy, wszczęto odrębne postępowanie w zakresie przejęcia tych gruntów z mocy prawa przez Skarb Państwa. Z kolei w zakresie uregulowania dotyczącego działki nr 1 – to pomimo przeznaczenia jej na cele mieszkalnictwa z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych oraz na cele zieleni parkowej, prawodawca gminny nie przewiduje przeznaczania jej na cele publiczne. Stwierdzono to wyraźnie w odpowiedzi na skargę, a nadto wynika to także z uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., w którym dla przedmiotowego terenu przewidziano przeznaczenie – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN). Wprawdzie studium jako akt planowania o charakterze ogólnym, nie jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa, ale Gmina Z. przystąpiła do zmiany obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy uchwała z dnia [...]r.
Nr [...]. W ramach tej nowej procedury skarżąca będzie mogła złożyć wnioski względnie uwagi do wyłożonego projektu planu by doprowadzić do satysfakcjonującego ją określenia przeznaczenia jej nieruchomości w miejscowym planie. W przypadku braku oczekiwanego przeznaczenia przysługiwać jej będzie skarga na nowy plan miejscowy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Uwzględniając powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego Wojewódzki Sad Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.