Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia I. C. i J. C. (dalej: "strony", "skarżący") wysokości jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr 1 k.m.2 obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w kwocie 2 665 zł.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Zaświadczeniem z 16 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta R. potwierdził, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr 1 k.m.2 obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształca się w prawo własności na rzecz I. C. i J. C. W zaświadczeniu tym poinformowano także, że obowiązkiem właściciela powyższej nieruchomości jest wnoszenie rocznej opłaty przekształceniowej w łącznej kwocie 701,32 zł, którą należy uiszczać przez okres 20 lat.
Pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. skarżący zgłosili Prezydentowi zamiar jednorazowego wniesienia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Zaświadczeniem z dnia 24 stycznia 2020 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta poinformowano skarżących o tym, że opłata jednorazowa z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności wynosi 13 325,02 zł, przy czym w przypadku wniesienia opłaty jednorazowej w drugim roku po przekształceniu tj. do dnia 31 grudnia 2020 r. przysługuje bonifikata w wysokości 80 %. W związku z tym w zaświadczeniu poinformowano skarżących, że wysokość opłaty jednorazowej po uwzględnieniu bonifikaty wynosi 2 665 zł.
Skarżący zakwestionowali wysokość zastosowanej bonifikaty i wnieśli wniosek o wydanie decyzji administracyjnej.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 139, dalej w skrócie "ustawa") ustalił wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności na kwotę 2 665 zł. W punkcie 2 decyzji organ poinformował, że w przypadku wniesienia opłaty jednorazowej w drugim roku po przekształceniu tj. do dnia 31 grudnia 2020 r. osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym przysługuje bonifikata w wysokości 80 %.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przyznał, że realizacja wniosku skarżących nastąpiła z przekroczeniem terminu określonego art. 7 ust. 8 ustawy. Jednakże spowodowane to było nadmiarem obowiązków, wynikających z ustawy, związanych z koniecznością wydania zaświadczeń potwierdzających fakt przekształcenia. Zaznaczył, że ustawa w R. dotyczy około 24 500 użytkowników wieczystych gruntów gminnych oraz około 15 200 użytkowników wieczystych gruntów Skarbu Państwa. Ponadto do Urzędu wpłynęło około 11 000 zgłoszeń zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej, których realizacja wymagała przeprowadzenia uprzedniej weryfikacji finansowo-księgowej, celem potwierdzenia braku zobowiązań finansowych z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste, opłat przekształceniowych i podatku od nieruchomości.
Jednocześnie organ zaznaczył, że data otrzymania przez skarżących zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia (tj. 23 sierpnia 2019 r.) umożliwiała nowym właścicielom zgłoszenie zamiaru uiszczenia opłaty jednorazowej w takim czasie, który pozwalałby na jego realizację, nie narażając na ewentualne niedogodności związane z gwałtownym wpływem takich wniosków w ostatnim miesiącu roku.
Organ I instancji wskazał ponadto, że do 31 grudnia 2019 r. nie odnotowano wpłaty, wyliczonej samodzielnie, opłaty jednorazowej, uwzględniającej wysokość bonifikaty obowiązującej w 2019 r. Organ zaakcentował przy tym, że wpłata opłaty jednorazowej pomniejszonej o kwotę, wynikającą z przysługującej bonifikaty nawet bez uzyskania stosownej informacji organu, uprawnia do uzyskania wnioskowanej bonifikaty.
Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją i wnieśli od niej odwołanie. W odwołaniu podniesiono, że wysokość przysługującej im bonifikaty powinna wynosić 90%, a organ I instancji nie może obciążać stron wyższą kwotą, skoro sam uchybił terminowi wynikającemu z art. 7 ust. 8 ustawy. Strona zarzuciła również organowi pierwszej instancji naruszenie zasady informowania.
Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz zacytowało i omówiło przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie.
Kolegium wskazało, że z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust.7 ustawy właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty. Właściwy organ, stosownie do art. 7 ust. 8 ustawy, informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty. Kolegium zaakcentowało, że informacja ta - wobec braku innego zaklasyfikowania przez ustawodawcę - musi zostać uznana wyłącznie za czynność o charakterze materialno - technicznym. Zgodnie z art. 7 ust 8 ustawy organ powinien poinformować właściciela gruntu o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7 ustawy.
Według Kolegium wskazany przez ustawodawcę 14 dniowy termin - z braku określenia przez ustawodawcę konsekwencji jego niedotrzymania - uznać należy za instrukcyjny, przydany organowi w celu zapewnienia sprawnej realizacji zadań, jednak nie wpływający na skuteczność samej czynności przy ewentualnym jego przekroczeniu przez organ.
Kolegium odwołało się także do treści uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikaty od opłaty jednorazowej za przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe i określenia wysokości stawki procentowej tej bonifikaty. Cytując treść § 1 ust. 2 tej uchwały Kolegium stwierdziło, że wysokość udzielanej przez organ wykonawczy bonifikaty uzależniona została od faktycznego wniesienia opłaty w danym roku kalendarzowym, a nie od złożenia wniosku o zamiarze wniesienia opłaty jednorazowej.
Ponadto w treści uchwały brak przepisów intertemporalnych, pozwalających na stosowanie wyższych stawek bonifikaty w stosunku do wniosków złożonych w analizowanym przypadku jeszcze w roku 2019, a rozpatrywanych przez organ dopiero w roku następnym, tj. 2020 r. Z tych względów Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób zgodny z prawem zastosował 80% stawkę bonifikaty, gdyż zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 powyższej uchwały opłata jednorazowa zostanie wniesiona w drugim roku po przekształceniu.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium skarżący wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzucili naruszenie art. 6, 7, 7a, 8 i 9 k.p.a. Wskazali, że gotowość uiszczenia opłaty jednorazowej zadeklarowali 10 grudnia 2019 r. i gdyby organ, zachowując 14 dniowy termin, poinformował o wysokości opłaty, to zostałaby ona uiszczona jeszcze w 2019 r. Zaakcentowali przy tym, że z naruszeniem art. 9 k.p.a. nie zostali poinformowani do kiedy mają złożyć wniosek o wyliczenie opłaty, aby otrzymać bonifikatę 90 %, z której chcieli skorzystać. Zakwestionowali stanowisko Kolegium, że 14 dniowy termin na poinformowanie strony o wysokości bonifikaty był terminem instrukcyjnym.
Działaniu Prezydenta skarżący zarzucili ponadto bezczynność w rozumieniu art. 35 § 1 – 3 k.p.a., gdyż zaświadczenie o wysokości opłaty jednorazowej zostało wydane dopiero w dniu 24 stycznia 2020 r., a decyzja o jej ustaleniu w dniu [...] r. tj. z przekroczeniem jednomiesięcznego terminu i bez poinformowania o jego przekroczeniu.
Skarżący uważają, że już w piśmie z 16 sierpnia 2019 r. należało ich poinformować, że w celu uzyskania bonifikaty mogą dokonać wpłaty bez uzyskania informacji o wysokości informacji o wysokości opłaty jednorazowej.
Według skarżących to organ powinien ponosić odpowiedzialność za niedochowanie 14 dniowego terminu na poinformowanie o wysokości opłaty jednorazowej, a jeżeli nie mógł tego terminu dotrzymać, to termin na wniesienie opłaty jednorazowej powinien być prolongowany.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W wyniku przeprowadzonej w oparciu o powyższe kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem bonifikaty.
Istota sporu sprowadza się do wysokości bonifikaty zastosowanej przez organy do ustalenia kwoty opłaty jednorazowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2040, dalej w skrócie: "ustawa").
Zgodnie z art. 7 ust 1 i 2 ustawy z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia.
Jak wynika z art. 7 ust. 7 ustawy właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a.
W odniesieniu do wskazanej powyżej opłaty jednorazowej może zostać zastosowana bonifikata. W przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy taką możliwość ustawodawca powiązał z podjęciem przez daną gminę uchwały w tej sprawie, co wynika z art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawy. W realiach rozpoznawanej sprawy uchwałą taką Rada Miasta R. podjęła w dniu [...] r. (uchwała nr [...]). Z § 1 ust. 2 tej uchwały wynika, że wysokość tej bonifikaty została uzależniona od tego, w którym roku, licząc od daty przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności została wniesiona opłata jednorazowa. W przypadku, gdy opłata jednorazowa została wniesiona w roku, w którym nastąpiło przekształcenie bonifikata stanowi 90%, zaś w przypadku gdy opłatę wniesiono w drugim roku po przekształceniu wysokość bonifikaty to 80 % opłaty jednorazowej.
Na gruncie przywołanej tutaj uchwały nie budzi wątpliwości, że wysokość bonifikaty została powiązana z datą wniesienia opłaty jednorazowej. Wynika to jednoznacznie z brzmienia § 1 ust. 2 uchwały. W tym zakresie nie przewidziano w uchwale żadnych wyjątków. W konsekwencji o tym, w jakiej wysokości zastosowana zostanie bonifikata decyduje wyłącznie data wniesienia opłaty jednorazowej.
W związku z uruchomieniem przez skarżących trybu decyzyjnego ustalenia wysokości opłaty Prezydent wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty jednorazowej. Wydając tę decyzję organ związany był treścią wskazanej powyżej uchwały nr [...]. Zatem wbrew oczekiwaniom skarżących nie mógł wziąć pod uwagę daty, w której zostało złożone pismo skarżących, informujące o zamiarze wniesienia opłaty jednorazowej.
Istota kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny sprowadza się do oceny zgodności z prawem konkretnej, zaskarżonej decyzji tj. decyzji Kolegium i pośrednio również decyzji organu I instancji, którą Kolegium utrzymało w mocy. Zakresem tej kontroli nie jest natomiast objęte zaświadczenie z dnia 16 sierpnia 2019 r., potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem to m.in. w treści tego zaświadczenia skarżący upatrują przyczyn, które spowodowały, że opłaty jednorazowej nie wnieśli przez końcem 2019 r. Treść tego zaświadczenia nie wpływa jednak na przesłanki, od których uzależniona jest wysokość bonifikaty, dotyczącej jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przesłanki te wynikają wprost z postanowień przywołanej powyżej uchwały Rady Miasta.
Na marginesie jednak należy zauważyć, że uważna lektura pouczenia zawartego w tym zaświadczeniu, w ocenie Sądu, dawała podstawy do tego, aby zabiegając o skorzystanie z bonifikaty w najwyższej 90% wysokości, dokonać wpłaty przed końcem 2019 r. Zwłaszcza w sytuacji, gdy zamiar dokonania tej w płaty był zgłaszany dopiero 10 grudnia 2019 r. Z drugiej strony informacja o tym, że o wysokości bonifikaty decyduje wyłącznie data wpłaty opłaty jednorazowej, a nie data zgłoszenia zamiaru mogła bez wątpienia być przekazana w bardziej przyswajalny dla zwykłego odbiorcy sposób. Są to jednak spostrzeżenia poczynione jedynie na marginesie sprawy, gdyż treść zaświadczenia i zawarta w niej informacja o zasadach skorzystania z bonifikaty nie ma znaczenia dla oceny, czy skarżący spełnili określone w uchwale wymogi do zastosowania wobec nich bonifikaty w najwyższej wysokości.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium w istocie bez znaczenia pozostaje to, czy 14 dniowy termin na poinformowanie właściciela gruntu o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty ma charakter jedynie instrukcyjny. Na gruncie bowiem przepisów ustawy możliwość udzielenia bonifikaty nie została powiązana z uzyskaniem takiej informacji, a nawet ze złożeniem zamiaru jednorazowego wniesienia opłaty za przekształcenie. Jak bowiem stanowi art. 9 ust. 4 ustawy w przypadku wniesienia opłaty jednorazowej za przekształcenie właściwy organ może udzielić bonifikaty. Wniesienie opłaty jednorazowej stanowi zatem ustawową przesłankę nabycia uprawnienia do bonifikaty. Uprawnienie takie nabywa się niezależnie od tego, czy organowi zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej o ile tylko dokonana została wpłata. Zatem okoliczność, że informacja o wysokości opłaty została przekazana po 14-dniowym, ustawowym terminie pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia wysokości bonifikaty.
Skoro uzyskanie od organu informacji o wysokości bonifikaty nie jest ustawową przesłanką nabycia uprawnienia do tej bonifikaty, to bez znaczenia pozostają okoliczności, które doprowadziły do tego, że w realiach rozpoznawanej sprawy 14-dniowy termin na udzielenie informacji o wysokości bonifikaty nie został dotrzymany. Ocena, czy wskazane w tym zakresie przez organ I instancji okoliczności, usprawiedliwiają niedotrzymanie powyższego 14-dniowego terminu, pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium. W decyzji tej bowiem Kolegium prawidłowo odczytało i zastosowało przesłanki, od których ustawodawca, a za nim Rada Miasta R., jako lokalny prawodawca, uzależnia wysokości bonifikaty w opłacie jednorazowej.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje bez znaczenia także to, czy wydając ją organ dotrzymał 1 miesięczny termin na jej wydanie. Zagadnienie to mogło być bowiem badane w ramach ewentualnej skargi na bezczynności lub przewlekłość postępowania.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania p.p.s.a., ponieważ Kolegium rozpatrując niniejszą sprawę nie dopuściło się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Zatem zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych.
Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł o oddaleniu skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.