Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2005 r. "A" sp. z o.o. zwróciła się do Wójta Gminy P. z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki nr A i B w P.. Na terenie działki nr A przewidziana jest bowiem lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej “[...]" wraz ze zjazdem z drogi gminnej (działka nr B).
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, obejmującego m.in. uzgodnienie w zakresie ochrony środowiska oraz uzgodnienie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy P., działając jako organ I instancji, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia. W uzasadnieniu organ I instancji powołał obowiązujące przepisy odnoszące się do celu publicznego i podniósł, iż projektowanej inwestycji, związanej z rozbudową komercyjnej sieci telefonicznej, nie można zaliczyć do działań publicznych służących zaspokojeniu potrzeb zbiorowych o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym (ponadgminnym).
Od decyzji tej "A" sp. z o.o. złożyła, w ustawowym terminie, odwołanie do organu II instancji, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołanie nie zostało umotywowane.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem SKO cele publiczne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizować może wyłącznie Skarb Państwa lub gmina w zakresie obowiązków nałożonych ustawami. Realizacja inwestycji celu publicznego może bowiem wymagać wywłaszczenia nieruchomości natomiast w razie realizacji inwestycji przez inne podmioty niż Skarb Państwa lub gmina możliwość taka nie istnieje. Z powyższego wynika, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego.
Pismem z dnia [...] 2005 r. "A" sp. z o.o. wniosła skargę na ww. decyzję organu II instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu "A" sp. z o.o. zarzuciła organowi II instancji, iż powołał przepisy wprawdzie obowiązujące lecz nie przystające do obecnych realiów społeczno-gospodarczych. Zdaniem skarżącej oczywistym jest bowiem, że ustawodawca tworząc w roku 1997 katalog podmiotów określanych jako publiczne nie był w stanie przewidzieć, iż w wyniku przemian ekonomiczno-gospodarczych powstaną podmioty posiadające status publicznych, nie będące podmiotami państwowymi.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, a nadto podkreślając, iż to na inwestorze ciąży obowiązek wykazania, że dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Winien on zatem udokumentować, że służy ona zaspokajaniu interesu publicznego, istotnego z punktu widzenia co najmniej społeczności gminnej. Zdaniem SKO przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało aby budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowiła inwestycję celu publicznego w rozumieniu obowiązującego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego (poprzez błędną jego wykładnię) mającym wpływ na wynik sprawy, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musi odnieść swój skutek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył bowiem, iż zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Tradycyjnie przyjmowano jednak w judykaturze, iż zawarta w ustawie definicja doznaje dalszych ograniczeń albowiem celami publicznymi są jedynie te wymienione w powołanym przepisie zadania, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a nadto realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 8 listopada 2000 r., sygn. akt I S.A. 1986/99).
W doktrynie prawa spotkać można jednak było także poglądy, iż możliwa jest w aktualnym stanie prawnym realizacja inwestycji celu publicznego przez podmiot prywatny (tj. inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo państwowa lub komunalna osoba prawna) i to w całości z niepublicznych środków - wystarczy, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych, o zasięgu lokalnym lub ponadlokalnym (tak T. Grossmann: Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, “Państwo i Prawo" 2005, nr 9, s. 81). Pogląd taki zaakceptowany został ostatnio przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II OSK 495/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. W., które to rozstrzygnięcia odmawiały ustalenia lokalizacji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. in., iż objęcie inwestycji zakresem obowiązywania przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga wykazania, że konkretna inwestycja spełnia, związane z takim charakterem, ustawowe przesłanki. Mimo ustawowej definicji określenie charakteru inwestycji celu publicznego może jednak niekiedy budzić wątpliwości. W powołanej definicji nie pojawia się bowiem warunek odnoszący się do charakteru podmiotów mogących podejmować takie działania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, iż w sprawie której dotyczy zaskarżony wyrok chodzi o inwestycję związaną z działalnością telekomunikacyjną, a wprawdzie w art. 6 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma mowy o działaniach w takim zakresie, wskazano jednak, iż celem publicznym jest m.in. “budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej".
Aby wyjaśnić tak ujęte pojęcie celu publicznego niezbędne jest nawiązanie do szczegółowych regulacji prawnych, w tym przypadku do ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.). W myśl powołanej ustawy jej celem jest stworzenie warunków do wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych, rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi, zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienie neutralności technologicznej. Świadczenie usług w zakresie telekomunikacji stanowiło, we wcześniejszych regulacjach prawnych, element pojęcia łączności (w dacie uchwalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywała ustawa z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności - Dz.U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 z późn. zm., która regulowała, w myśl art. 1 ust. 1 “zasady działalności w dziedzinie łączności – poczty i telekomunikacji", pojęciem “łączności", obejmującym sprawy poczty i telekomunikacji, posługuje się też przepis art. 16 ust.1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz.U. z 2003 r.,Nr 159,poz.1548 z późn. zm.).
Należy zatem, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, podzielić stanowisko T. Grossmanna, iż pojęcie “obiektów i urządzeń łączności publicznej" o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje swoim zakresem m.in. “obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej", a jego znaczenie należy ustalać na gruncie przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Prawo telekomunikacyjne nie zawiera wprawdzie pojęcia telekomunikacji publicznej, wielokrotnie używa jednak określeń z kwantyfikatorem “publiczny" – m.in. publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna, publiczna sieć telefoniczna, publiczna sieć telekomunikacyjna, ruchoma publiczna sieć telefoniczna, stacjonarna publiczna sieć telefoniczna, podmiot korzystający z publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej.
Nadto zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalania treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Za nowym, szerszym rozumieniem pojęcia łączności publicznej przemawiają także zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych: rezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności, gospodarczej, prywatyzacja zadań publicznych i związane z nią dopuszczanie, na różnych zasadach, podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, przekształcenia form organizacyjnoprawnych wykonywania zadań publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym miejscu, że wprawdzie Prawo telekomunikacyjne nie używa i nie definiuje pojęcia “podmiot publiczny" ani pojęcia “łączności publicznej", jednak reguluje wykonywanie działalności telekomunikacyjnej przez wszystkie organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez właściwych ministrów (przepisy o dostępie telekomunikacyjnym stosuje się do wszystkich przedsiębiorców i także podmiotów podległych i nadzorowanych przez właściwych ministrów). W konsekwencji fakt, iż rozbudowa stacji bazowej dla telefonii komórkowej ma charakter komercyjny, w świetle przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i funkcjonalnej wykładni przepisów Prawa telekomunikacyjnego, w tym zwłaszcza celów tej ustawy (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa Telekomunikacyjnego) nie stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeszkody dla uznania takiego rodzaju inwestycji za inwestycję celu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił przedstawioną powyżej wykładnię przepisów uznając ją za zgodną z obowiązującymi normami prawa, a dodatkowo także odpowiadającą realiom społeczno-gospodarczym i ukształtowaniu rynku usług telekomunikacyjnych. W konsekwencji, zdaniem tut. Sądu, w przypadku inwestycji związanych z budową i utrzymaniem urządzeń telekomunikacyjnych, związanych ze świadczeniem usług o charakterze powszechnym, dopuszczalnym jest objęcie ich zakresem pojęcia inwestycji celu publicznego, niezależnie od formy własnościowej podmiotu, który cele te zamierza realizować.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.