Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. działający z upoważnienia Starosty [...], na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust.2, ust. 6, ust. 7a, ust. 7b, art. 194 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j Dz. U. z 2019 r. poz. 1111) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił M. M. (dalej strona lub skarżąca) opłatę za pobyt córki Z. N. w rodzinnej pieczy zastępczej w wysokości 1.052 zł miesięcznie od dnia 12 marca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Decyzja ta została wysłana na adres strony w Z. ul [...] i po podwójnym awizowaniu została zwrócona nadawcy.
Pismem z dnia 15 lutego 2020 r. strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie odwołanie od decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odwołaniu tym strona podniosła, że nie odebrała decyzji organu I instancji, gdyż od dnia [...] r. przebywała w Szpitalu Powiatowym w Z. Na tę okoliczność przedłożyła kartę informacyjną leczenia szpitalnego z dnia [...] r. Wyjaśniła, że wiadomość o decyzji organu I instancji i jej treści uzyskała dopiero w dniu 12 lutego 2020 r., bowiem w tym dniu odebrała wezwanie egzekucyjne i w tej sprawie udała się do PCPR w Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 58 § 1 i § 2, art. 59 § 1 i § 2 oraz art. 123 K.p.a. odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło stan faktyczny w sprawie i wskazało, że decyzja organu I instancji została wysłana na adres strony w Z. ul [...] i po podwójnym awizowaniu została zwrócona nadawcy.
Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki znajdują się adnotacje, że w dniu 26 września 2019 r, przesyłka była awizowana i w dniu 11 października 2019 r. z powodu nie podjęcia przesyłki została zwrócona do nadawcy. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku nie podjęcia przesyłki w wyznaczonym terminie uważa się ją za doręczoną po upływie terminu wyznaczonego do jej odebrania zgodnie z art. 44 K.p.a. Zauważyło, iż rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należy zbadać czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 58 K.p.a, a więc czy istnieje prawdopodobieństwo, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, a także czy wniosek został złożony we właściwym terminie oraz czy do chwili doręczenia organowi wniosku o przywrócenie terminu dopełniono czynności dla której był określony termin.
W ocenie Kolegium strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy i nie dochowała należytej staranności do wniesienia odwołania. Strona przebywała w Szpitalu od dnia [...] r. do dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, że pierwsza próba doręczenia decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 26 września 2019 r., kiedy to strona nie przebywała na leczeniu szpitalnym. Zatem po awizowaniu przesyłki miała ona możliwość odebrania korespondencji. Ponadto strona miała świadomość o toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym w sprawie odpłatności za pobyt jej córki w rodzinnej pieczy zastępczej, gdyż w dniu 2 września 2019 r. odebrała zawiadomienie organu w tej kwestii.
Wobec powyższego po otrzymaniu pierwszego awiza przesyłki w dniu 26 września 2019 r. mogła odebrać korespondencję w okresie od 26 września 2019 r. do dnia 2 października 2019 r. W dalszej części uzasadnienia Kolegium odwołało się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, z którego wynika, że przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania nawet w postaci lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2369/16). W ocenie Kolegium strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiła bez jej winy, a odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest zasadna.
Z postanowieniem tym nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 20 lipca 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej stwierdziła, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe. Wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu powołała się na fakt, że przebywała w szpitalu, do którego trafiła przed końcem okresu wynikającego z pierwszego awiza. Podkreśliła, że mieszka sama. Nikt nie odbiera w jej imieniu korespondencji. Skarżąca zaakcentowała, że choruje na [...], z powodu której przez cztery miesiące [...] r. była hospitalizowana. Do szpitala w dniu [...] r trafiła w konsekwencji podjęcia próby samobójczej. W ocenie skarżącej Kolegium dokonało wadliwej oceny jej wniosku wykazując się brakiem staranności i wnikliwości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie i i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze. Zauważyła, w ślad za Kolegium, że przywrócenie terminu do złożenia odwołania jest instytucją procesową mająca na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę. Uznała, że Kolegium odmówiło skarżącej tej ochrony w warunkach rażącego naruszenia przepisów K.p.a. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że nie dochowała należytej staranności do wniesienia odwołania w terminie. Wskazała, że w dniu [...] r. podjęła próbę samobójczą, czego nie można było przewidzieć.
Ponadto wskazała na błędy w postanowieniu, które w jej ocenie świadczą o braku staranności organu w rozpatrzeniu jej sprawy, a mianowicie np. błędne wskazanie, decyzja organu I instancji została wydana w imieniu Prezydenta Miasta Z., czy też, że skarżąca będzie przebywać w Ośrodku w M. (zamiast w M.). Dalej podkreśliła, że mimo iż informowała organ o swoim pobycie w Szpitalu [...] w K., to sprostowania postanowień kierowano na jej adres domowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Przedmiotem skargi jest wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r., mocą którego odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. W myśl art. 127 § 1 w związku z art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, które wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zachowanie ustawowego terminu jest zatem jednym z warunków skuteczności wniesienia odwołania.
Przepis art. 58 K.p.a. przewiduje możliwość przywrócenia terminu, w tym terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).
Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 4. Wydanie, Warszawa 2011, str. 411).
Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wniosku, którego przedmiotem jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organem właściwym do jego rozpatrzenia jest - jak wynika z art. 59 § 2 K.p.a. - organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, który wydaje w tym zakresie ostateczne postanowienie.
W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że okoliczność uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nr [...], została stwierdzona stosownym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r., podjętym na zasadzie art. 134 K.p.a.
Sporna decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została skutecznie doręczona skarżącej – w trybie art. 44 K.p.a. – w dniu 11 października 2019 r., a tym samym, że termin do jej zaskarżenia w drodze odwołania upływał z dniem 25 października 2019 r. Okoliczności te nie są przez skarżącą kwestionowane. Skarżąca podkreśla, że mieszka sama, choruje na [...], w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. przebywała na leczeniu szpitalnym, a o decyzji organu I instancji z dnia [...] r. dowiedziała się dopiero w dniu 12 lutego 2020 r.
Jak już wyżej wskazano, podstawową przesłanką uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie przez stronę, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Z dorobku orzecznictwa wynika, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą lub obłożną chorobę zainteresowanego, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 lutego 2000 r. I SA 1072/2000, z dnia 13 października 1999 r. I SA 459/99). W orzecznictwie wskazuje się również, że organ administracji, analizując przesłankę braku winy w uchybieniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej, winien kierować się okolicznościami sprawy w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy, oraz brać pod uwagę uchybienia spowodowane nawet lekkim niedbalstwem.
Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu nie jest wprawdzie równoznaczne z udowodnieniem tej okoliczność, niemniej jednak wymaga wiarygodnej argumentacji wskazującej na fakt istnienia niedającej się usunąć przeszkody w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I GZ 173/11, LEX nr 1069564; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I FZ 220/08, LEX nr 478982). Podkreślić przy tym trzeba, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 K.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06, LEX nr 337473).
W ocenie Sądu, za przeszkodę uprawdopodabniającą brak winy w uchybieniu terminu nie sposób uznać okoliczności powołanych przez skarżącą. Skarżąca wskazywała, że cierpi na [...], a w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. przebywała na leczeniu szpitalnym. Decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została wysłana na adres skarżącej i awizowana po raz pierwszy w dniu 26 września 2019 r., zatem stanowisko Kolegium, że przy zachowaniu należytej staranności strona mogła odebrać adresowaną do niej korespondencję jest zasadne. Skarżąca wiedziała o tym, że przed organem I instancji toczy się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jej córki w rodzinnej pieczy zastępczej. W dniu 2 września 2019 r. skarżąca odebrała zawiadomienie organu I instancji o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia wskazanej odpłatności.
Sąd nie podważa twierdzeń skarżącej przyjmując, że w okresie, w którym awizowano decyzję organu I instancji oraz biegł termin do jej zaskarżenia, mogła ona pozostawać w złym stanie psychicznym, a stan ten mógł mieć wpływ na jej ocenę sytuacji w sprawach urzędowych. Zdaniem Sądu okoliczności te nie stanowiły jednak przeszkody w zachowaniu terminu do złożenia odwołania, której nie dało się usunąć. Podkreślić w tym miejscu ponownie trzeba, że skoro z przepisu art. 58 § 1 K.p.a. wynika, iż we wniosku o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy wnioskodawcy w jego uchybieniu, to należy uznać, że jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. Przywrócenie terminu może więc mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Przywrócenie terminu jest więc dopuszczalne wyłącznie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony, okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Takie okoliczności w sytuacji skarżącej, jakkolwiek trudnej, nie miały jednak miejsca.
W ocenie Sądu Kolegium dokonało właściwych ustaleń faktycznych w sprawie i prawidłowo przeanalizowało przyczyny uchybienia terminu podane przez skarżącą, zasadnie oceniając je jako nieuprawdopodabniające braku winy w złożeniu odwołania po terminie. Nie sposób uznać za zachowanie odpowiadające obiektywnemu miernikowi staranności, jakiej można wymagać od strony, należycie dbającej o swoje interesy dokonywanie czynności procesowych przez stronę z tak znacznym, bo niemal 4 miesięcznym opóźnieniem.
Zdaniem Sądu zarzuty skarżącej zawarte w piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r. są chybione. Po pierwsze zauważyć należy, że rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zatem bez konieczności zastosowania procesu wykładni, wynika ciężar kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa w stanie faktycznym sprawy. Skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu K.p.a., który w jej przeświadczeniu został naruszony w sposób rażący. Po drugie błąd w oznaczeniu organu, w imieniu którego została wydana decyzja pierwszoinstancyjna został sprostowany postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.nr [...]. Z akt sprawy wynika, że postanowienie z dnia [...] r. zostało wysłane na adres domowy skarżącej i po dwukrotnym awizowaniu zwrócone do nadawcy, a następnie wysłane na adres podany przez skarżącą telefonicznie. Postanowienie z dnia [...] r. zostało również wysłane na adres wskazany przez skarżącą.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.