Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 lipca 2000 r., skierowanym do zarządu Dróg Powiatowych w B., O. J. i L. J. zwrócili się o prawne uregulowanie sprawy działek zajętych pod drogę powiatową i wypłacenie odszkodowania. Podali, że w roku 1964, podczas modernizacji drogi K. – W. (ul. [...]) zostały wydzielone działki nr [...] i [...], które do chwili obecnej stanowią ich własność. W załączeniu przesłali postanowienie SR w B. z [...] r. sygn. [...], dotyczące nabycia spadku po A. S. i A. S. m. in. przez O. J. oraz opis i mapę wraz z informacjami z rejestru gruntów. Dokument ten zawiera informację, że działki [...] i [...] stanowią drogi i pozostają we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w B. Działka nr [...] powstała z podziału działki [...] operatem pomiarowym wywłaszczenia drogi nr [...].
Pismem z 8 sierpnia 2000 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w B. podał, że zgodnie z art. 73 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. nr 133, poz. 872), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Wnioski o odszkodowanie właściciele tych gruntów mogą składać od stycznia 2001 r. do grudnia 2005 r. Wyjaśnił także, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności powiatu jest decyzja Wojewody, wydawana na wniosek zarządcy drogi, wobec czego w trakcie załatwiania związanych z tym formalności, wnioskodawcy zostaną powiadomieni o szczegółach.
Zastrzeżono, że złożony wniosek traktowany jest jako wstępny, złożony przez terminem ustawowym, jednocześnie podając jednak, że jest "przyjmowany do wykonania, zgodnie z podaną procedurą". W reakcji na to pismo wnioskodawcy 12 marca 2001 r. podali, że zwracają się z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego i wypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę w 1964 r.
Aktem notarialnym z dnia [...] r. nr rep. [...] małżonkowie L. J. i O. J. dokonali darowizny m.in. działki nr [...] na rzecz syna J. J., który powołując się na ten fakt pismami z 11 grudnia 2003 r. i 1 lutego 2005 r. wzywał do wypłacenia mu odszkodowania za zajęte działki. Pisma wzywające organ do wypłaty odszkodowania były też przesyłane przez O. i L. J. 21 lipca 2005 r. oraz 19 grudnia 2005 r. i 13 lutego 2010 r.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. zawiesił postępowanie o ustalenie odszkodowania dla O. i L. J., podając w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja starosty o odszkodowaniu musi być poprzedzona decyzją Wojewody, stwierdzającą, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości objęte wnioskiem stały się z mocy prawa własnością Powiatu. Od decyzji Wojewody zależy rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania, zatem zasadne jest zawieszenie prowadzonego postępowania. Stwierdzono także, że przed Wojewodą toczy się już postępowanie dotyczące stanu nieruchomości oznaczonych jako [...],[...] i [...].
W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik wnioskodawców zarzucił, że sprawa toczy się już 10 lat a strony przedstawiły istotne dla sprawy dokumenty.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy (...) i podniósł, że jakkolwiek nabycie prawa własności na jego podstawie nastąpiło z mocy prawa, to dla ustalenia odszkodowania koniecznej jest wydanie decyzji przez Wojewodę, stwierdzającej ten fakt, co stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie Wojewoda podał, że Starosta B. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji, jednakże Wojewoda decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od decyzji tej zostało złożone odwołanie. Wojewoda wyraził przekonanie, że do czasu ostatecznego załatwienia sprawy nabycia nieruchomości przez powiat, nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
W skardze do sądu administracyjnego O. J. zarzuciła przewlekłość postępowania i wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody oraz zajęcie w sprawie stanowiska przez Sąd. Podkreśliła, że w 1964 r. właścicielem tych gruntów był jej ojciec, którego jest spadkobierczynią. Grunty w roku 1964 zabrano pod drogę proponując zbyt niską cenę, właściciele nie zgodzili się z proponowaną ceną i zapłaty nie odebrali. Działki [...] i [...] zajęte pod drogę powiatową zostały wywłaszczone w roku 1964, ale nie zostało wypłacone odszkodowanie, ponieważ ówcześni właściciele nie odebrali zaproponowanych pieniędzy. Z tego powodu w ocenie skarżącej wywłaszczenie nie było skuteczne i na dzień 31 grudnia 1998 r. skarżąca pozostawała właścicielką działek.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wskazał, że nie zostało jeszcze rozpoznawane odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzeni nabycia przez Powiat B. własności działek, do czasu ostatecznego załatwienia sprawy nabycia nieruchomości nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Zgodnie z zasadami dotyczącymi prowadzenia postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 9 k.p.a., organy administracji publicznej są zobowiązane dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i okoliczności faktyczne oraz prawne, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek ten dotyczy wszystkich etapów postępowania, w tym szczególnie istotnego dla nadania sprawie prawidłowego biegu, etapu kwalifikowania wniosku do określonej kategorii. Kolejnym wymogiem, warunkującym prawidłowość procedury, jest ustalenie przez organ stron postępowania. W niniejszej sprawie obu tym obowiązkom organy uchybiły.
Istotnie, gdyby w sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), wówczas zawieszenie prowadzonego na jego podstawie postępowania, do czasu wydania decyzji przez Wojewodę, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, byłoby zasadne (pomijając kwestię przewlekłości postępowania). W ujawnionych okolicznościach sprawy, zasadność zastosowania art. 73 ustawy budzi jednak poważne wątpliwości, co organy zignorowały. Przepis art. 73 powołanej ustawy dotyczy wyłącznie tych nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1989 r. pod drogi publiczne, które w tej dacie nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Złożony wniosek nie wskazywał jako swojej podstawy przepisów cytowanej ustawy, strony natomiast podały, że do zajęcia działek doszło w roku 1964. Do wniosku dołączono informacje z rejestru gruntów ujawniające, że m. in. działka nr [...] została wydzielona operatem pomiarowym wywłaszczenia drogi.
Okoliczność ta stanowiła dostateczny powód, aby zwrócić się do stron o udzielenie dodatkowych wyjaśnień, pozwalających na kwalifikację wniosku i wybór toku postępowania. Ustaleń takich jednak zaniechano a Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w B., nie podejmując nawet próby weryfikacji stanu prawnego działek, arbitralnie i rutynowo w piśmie z 8 sierpnia 2000 r. zakwalifikował żądanie jako wniesione na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Stanowisko zajęte w tym piśmie było następnie powielane przez strony, nie można jednak przyjąć, że to wnioskodawcy dokonali takiej kwalifikacji swego żądania, było ono następstwem argumentacji zastosowanej przez pracowników organu. Jednocześnie dokonana na wstępnym etapie kwalifikacja zdeterminowała podejmowane przez organ czynności.
Wojewoda [...], rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania miał także podstawy do poddania w wątpliwość przyjętej procedury. W innym postępowania wydał wszak decyzję z [...] r. umarzającą postępowanie prowadzone na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) w stosunku do działki nr [...] ujawniając, że działka ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. Fakt, że decyzja ta nie była ostateczna w dacie orzekania nie ma decydującego znaczenia. W przekonaniu Sądu ujawnione okoliczności stanowiły bowiem wystarczający powód, aby podjąć próbę koniecznej weryfikacji treści zgłoszonego żądania, przedłużanie stanu zawieszenia, wobec istniejących wątpliwości nie jest zasadne.
Prowadząc postępowanie, organ I instancji w pierwszej kolejności winien doprowadzić do precyzyjnego ustalenia, jakich działek dotyczy wniosek i czego domagają się wnioskodawcy, czy stan prawny tych działek wymaga regulacji, czy też został już w przeszłości uregulowany. Podobnie w odniesieniu do żądania wypłaty odszkodowania należy ustalić, czy były w tym zakresie już wydane w przeszłości decyzje i wypłacone odszkodowanie, czy żądanie dotyczy ustalenia odszkodowania, czy też tylko wypłaty zwaloryzowanego, niepodjętego w przeszłości odszkodowania. Okoliczności tych, w świetle zebranych materiałów nie można rozstrzygnąć, nie jest też wykluczone, że w odniesieniu do różnych działek stan prawny i faktyczny wygląda odmiennie i konieczne będzie przeprowadzenie postępowań na podstawie różnych regulacji prawnych. Prowadząc postępowanie organy zadbają także o prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, w szczególności rozstrzygną, kto legitymuje się lub legitymował na etapie wywłaszczenia tytułem prawnym do poszczególnych działek.
Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.