Uzasadnienie
W dniu 28 grudnia 2012 roku Rada Gminy Tworóg podjęła uchwałę nr XXVI/241/2012 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tworóg. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tworóg został objęty załącznikiem nr 1 powyższej uchwały.
Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 391 z późn. zm.) i po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. W dniu 30 lipca 2014r. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach złożył skargę na załącznik nr 1 do opisanej wyżej uchwały w części dotyczącej § 5 w zakresie zobowiązania właścicieli nieruchomości do podjęcia działań zmierzających do usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zarzucił, że powyższa regulacja wydana została z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wykraczać poza materię przewidzianą w ustawie, która zawiera normę kompetencyjną. Natomiast Rada Gminy Tworóg nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki określone w § 5 Regulaminu przekroczyła zakres delegacji ustawowej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tworóg wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że skarga jest przedwczesna i nieuzasadniona, ponieważ uchwała już nie obowiązuje, a Prokurator nie wezwał rady gminy do usunięcia naruszenia prawa w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócił również uwagę, że przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana w ramach nadzoru przez Wojewodę Śląskiego. Zdaniem organu logicznym celem usunięcia błota, śniegu i lodu, jest pozbawienie nieruchomości śliskości, tak aby ograniczyć niebezpieczeństwo wypadków. Taki zapis stanowi doprecyzowanie przepisu art. 4 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wynika z normy kompetencyjnej zawartej w treści art. 5 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, który upoważnia gminy do wprowadzania dalszych nie przewidzianych w art. 5 obowiązków na właścicieli nieruchomości. Natomiast wniesienie skargi przez prokuratora godzi w zagwarantowaną ustawowo samorządność gminy.
W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2014r. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach wskazał, że dokonując oceny legalności aktów prawa miejscowego nie musi kierować się rozstrzygnięciami nadzorczymi lub ich brakiem, a skargę kieruje po uznaniu, że wymaga tego ochrona praworządności.
Na rozprawie w dniu 5 lutego 2015r. roku Prokurator rozszerzył zarzut skargi domagając się stwierdzenia nieważności § 5 zdanie drugie zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga – w postaci doprecyzowanej na rozprawie w dniu 5 lutego 2015r. – zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych.
Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej powoływana jako ustawa) regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji RP jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową należy zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w przypadku ich zaskarżenia do sądu przez prokuratora należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) i to niezależnie od tego, czy kwestionowane naruszenie można zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1331/13).
Stąd prawodawca samorządowy powinien dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełnienia delegacji ustawowej. Z jednej strony regulacja powinna być zupełna. W przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym prawodawca lokalny zobowiązany jest do wypełnienia jej w całości (określenia wszystkich kwestii przekazanych do jego kompetencji). Z drugiej strony nie może poza tą delegację wykraczać. Dlatego w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Można tu przykładem wskazać tezę wyroku NSA z dnia 8 listopada 2012 r. (II OSK 2012/12 – wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie skład orzekający uznał, iż "wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada".
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Warto jednocześnie zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek utrzymania czystości i porządku poprzez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy można uznać, iż Rada Gminy Tworóg przekroczyła w części skarżonej uchwały delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nim była uprawniona jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Bez wątpienia w oparciu o taką delegację nie można było nakazać właścicielom nieruchomości usuwania bądź ograniczania śliskości na chodnikach, dodatkowo zobowiązując ich do usunięcia środków użytych w celu ograniczenia śliskości i wskazując termin wykonania tego obowiązku jako niezwłoczny. Z całą pewnością nie stanowi takiego upoważnienia art. 5 ust.1 pkt 5 ustawy, który nakłada na właścicieli obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie, ponieważ tak sformułowany obowiązek jak w § 5 skarżonej uchwały wykracza poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy.
Nadto Regulamin może określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych w nim zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określenia czasookresu wykonania tego obowiązku. Gdyby ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia w tym zakresie radzie gminy, to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowym, jak ma to miejsce w art. 4 ust.2 pkt 3 ustawy w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości.
W ocenie składu orzekającego § 5 skarżonego Regulaminu w zakresie w jakim zobowiązuje właścicieli nieruchomości do "podjęcie działań zmierzających do usunięcia śliskości lub co najmniej ograniczenia śliskości na terenie nieruchomości" narusza prawo i niezbędne jest stwierdzenie jego nieważności w zaskarżonej części. W konsekwencji należy stwierdzić nieważność § 5 Regulaminu w zakresie jego ostatniego zdania, stanowiącego, iż "środki użyte do tych celów należy usunąć z nieruchomości niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania", gdyż jak wyżej wykazano, zupełnie nie znajduje oparcia w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Stwierdzając nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie znalazł podstaw do stosowania art. 152 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że akt ten już nie obowiązuje. Niemniej jednak wskazać należy, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu lub jego części, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był on w całości bądź w części zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej w życie do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia.