Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 marca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił N. G. (dalej: "skarżąca", "strona") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, z którego wynika, iż niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała dopiero w 2022 r. W związku z powyższym nie zostały spełnione wymogi z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Strona poprzez pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 19 maja 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1298/2023/10465, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ II instancji nie zgodził się jednak, że opieka nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia. Zakres opieki wykonywanej przez stronę nie wymusza braku możliwości podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. Zatrudnienie jej zakończone zostało w okresie poprzedzającym ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności ojca w związku z amputacją kończyny. W sprawie nie zachodzi zatem bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.
Strona poprzez pełnomocnika złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła naruszenie:
- 1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego i przyjęcie, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem;
- 3) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i oparcie przedmiotowej decyzji na fakcie istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszej kolejności z osobą wymagającą opieki, poza samą wnioskodawczynią;
- 4) art. 107 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a., poprzez uznanie, iż działania organu I instancji były wystarczające, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym, w sytuacji kiedy organ I instancji jako powód odmowy wskazał tylko i wyłącznie art. 17 ust. 1b u.ś.r., a następnie organ II instancji oparł swoją decyzję na zupełnie innych przesłankach, co w rezultacie uniemożliwiło stronie ustosunkowanie się do twierdzeń organu w administracyjnym toku instancji;
- 5) art. 15 k.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości ustosunkowania się do twierdzeń organu w administracyjnym toku instancji i oparcie decyzji przez organ II instancji na zupełnie innych przesłankach, przy jednoczesnym odrzuceniu jedynej przesłanki, na której swoją decyzję oparł organ I instancji.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem codziennie. Pomaga mu w czynnościach dnia codziennego związanych z prawidłowym funkcjonowaniem i bezpieczeństwem, tj. w czynnościach higienicznych, pierze, sprząta, robi zakupy, przygotowuje i podaje leki, opłaca rachunki, realizuje recepty, towarzyszy podczas wizyt lekarskich, załatwia sprawy urzędowe. Zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem uniemożliwia wnioskodawczyni jakąkolwiek pracę zarobkową, nawet w niepełnym wymiarze. W sytuacji, gdy opieki nad osobą niepełnosprawną podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie tylko osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad inną ww. osobą, ale także osobom, które z tego powodu "nie podejmują" takiej pracy (nawet jeśli w przeszłości zrezygnowały z zatrudnienia z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności).
SKO podało, że czynności opiekuńcze ograniczają się w głównej mierze do wspomagania ojca przez stronę w czynnościach życia codziennego: pomocy we wstawaniu, ubieraniu się, przygotowaniu posiłków, pomocy w czynnościach pielęgnacyjnych, zmianie opatrunków, podawaniu leków, asysty w wizytach u lekarzy, robieniu zakupów (s. 4 decyzji).
Analizujący naocznie sytuację pracownik socjalny w trakcie wywiadu środowiskowego wskazywał na zasadność przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego. SKO nie uznało kompetencji tej osoby do formułowania tego rodzaju zaleceń. Nie można jednak pomijać, że nawet formularz wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r., zawierał rubrykę przeznaczoną na "Wnioski pracownika socjalnego". Stwierdzono tam m. in., że osoba wymagająca opieki "Nie jest osobą samodzielną (...). Nie porusza się przy pomocy kuli, czy wózka inwalidzkiego, ma z tym ogromne trudności, wymaga pomocy osoby drugiej."
SKO zdyskredytowało zatem analizę osoby, która naocznie mogła ustalić sytuację rodzinną strony, a priorytet dało swoim ustaleniom, dokonanym jedynie na podstawie dokumentów. Taka ocena pojawiła się po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania odwoławczego, gdyż rozstrzygniecie organu I instancji zostało wydane na podstawie zupełnie innych przesłanek, tym bardziej wadliwych.
SKO pisze nadto, że czynności opiekuńcze skarżącej polegają m. in. na pomocy w czynnościach pielęgnacyjnych. Formą jest tu np. "zaprowadzenie do łazienki" i "mycie" (s. 4 decyzji). Jednocześnie SKO pisze, że nie są to czynności, które uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. Skoro organ ustala, że strona nawet zaprowadza ojca do łazienki, to trudno sobie wyobrazić, jak należałoby pogodzić nieprzewidywalne potrzeby osoby niepełnosprawnej w tym zakresie z zatrudnieniem skarżącej, choćby w niepełnym wymiarze. Nadto, posługiwanie się przez organ ogólnikami, że np. ojciec skarżącej "(...) potrafi pewne czynności wykonywać samodzielnie" (s. 5 decyzji), albo że nie potrzebuje pomocy przy "części czynności higienicznych" (s. 5 decyzji), nie daje się skontrolować. Są to sformułowania niewiele mówiące.
Należałoby też ustalić, jak ojciec skarżącej radzi sobie w czasie nieobecności córki, skoro nie mieszka ona pod jego adresem i ma także własne życie rodzinne.
Na tym etapie sprawy nie można też ustalić, czy rodzeństwo strony skarżącej realnie mogłoby wykonywać opiekę bądź ją finansować, bowiem w tym zakresie nie prowadzono szczegółowego postępowania dowodowego.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy ustalić w sposób precyzyjny na czym polega opieka ze strony skarżącej, jak bardzo jest absorbująca, mając także na uwadze, że prowadzi ona swe własne gospodarstwo domowe pod innym adresem i ma obowiązki z tym związane. W tym celu należy uzupełnić materiał dowodowy, bowiem decyzja powinna uwzględniać aktualny, a nie archiwalny stan faktyczny.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.