Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 113/20

Uzasadnienie

A Sp. z o.o., w C. (inwestor) dnia 4 marca 2019 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, dwóch zespołów garaży oraz parkingów naziemnych dla samochodów osobowych na nieruchomości oznaczonej jako działki nr; [1],[2],[3], [4], [5], [6], [7], [8] i [9] obręb: A. przy ul. [...] w B..

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Szerokość frontu wnioskowanej działki wynosi ok. 24 m (długość granicy północnej, przylegającej do ul. [...]). Obszar analizy wyznaczono w promieniu ok. 72 m wokół wnioskowanej działki (co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu i więcej niż 50 m). Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej pełnomocnik inwestora dokonał korekty wniosku dostosowując go do średnich wyników analizy.

Po stwierdzeniu spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem. Parametry inwestycji ustalono zasadniczo jako średnie wynikające z analizy urbanistycznej, w przypadku odstępstw, zostały one uzasadnione.

Odwołanie od tej decyzji złożyli:

1. 1) B. L. wskazując, że realizacja planowanej zabudowy naruszy warunek 2.5.b) zaskarżonej decyzji dotyczący ochrony melioracji i stosunków wodnych, bowiem spowoduje, że poziom wody w studni stanowiącej Jej własności będzie niedostateczny do korzystania z niej. Podniosła ponadto, iż konieczne jest poinformowane mieszkańców nowych budynków o tym, że ogrzewa ona dom węglem i drewnem,
2. 2) J. T., D. C., J. C., C. C., J. S. i H. A. zarzucając organowi naruszenie:
3. - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez dokonywanie w toku prowadzonego postępowania czynności procesowych bez udziału wszystkich stron,
4. - art. 7 w ze. z 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wadliwy, czyli nieuwzględniający wszystkich ważnych dla sprawy okoliczności,
5. - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia w danym stanie faktycznym i prawnym,
6. - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego,
7. - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa",
8. - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
9. - § 4 ust. 1-4 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie linii zabudowy w sposób niezgodny z prawem i zasadami kształtowania ładu przestrzennego,
10. - § 5 ust. 1-2 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie minimalnego oraz maksymalnego wskaźnika zabudowy w sposób niezgodny z prawem i zasadami kształtowania ładu przestrzennego,
11. 3) B w B. zarzucając organowi:
12. - naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w połączeniu z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
13. - naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez błędne wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy,
14. - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niedopuszczenie przez organ do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony osób posiadających odrębną własność lokali przy nieruchomości [...] i [...] pomimo istniejącego po ich stronie interesu w udziale w niniejszym postępowaniu,
15. - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu w pkt. 2.6 e) skarżonej decyzji, iż poza odprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji deszczowej wg warunków [...] dopuszczalnym jest częściowe odprowadzenie wód do zbiorników małej retencji celem wykorzystania gospodarczego podczas gdy biorąc pod uwagę, iż działki sąsiednie usytuowane są poniżej obszaru objętego decyzją, przy tak intensywnej zabudowie wody opadowe bez odpowiedniego odprowadzenia spowodują wzrost poziomu wód gruntowych na sąsiednich działkach i mogą być powodem zamakania piwnic w budynkach na nich usytuowanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W jego ocenie spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn., jedna z sąsiednich działek, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu - zgodnie z punktem 3 przeprowadzonej analizy urbanistycznej; wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej tj. bezpośredni do ul. [...] poprzez zjazd projektowany (inwestor uzyskał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] dla skomunikowania wnioskowanej inwestycji; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego lub leśnego, ponieważ stanowi grunty oznaczone jako B, a także S-R IIIb w ewidencji gruntów położone w granicach administracyjnych miasta B., jednakże teren oznaczony S-R IIIb wymaga decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej, bowiem stanowi użytek klasy R lllb; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi typowy przykład aktu związanego, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów odwołania.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli: J. T., D. C., J. C., J. S., H. A. oraz B w B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania decyzji zarzucili SKO w Bielsku Białej:

1. 1. naruszenie art. 8, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, wskutek nierozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionym przez skarżących,
2. 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
3. 3. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż organ I instancji poprawnie uzasadnił motywy, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję,
4. 4. naruszenie art. 59 ust. 1-3 oraz art. 61 ust. 116 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie błędnych ustaleń prawnych oraz wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej. W jedynym miejscu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy jest "typowym aktem związanym", a w innym miejscu rozwodzi się o swobodzie, którą dysponuje organ wykonawczy gminy w zakresie konkretyzacji norm ustawowych i podstawowych w zakresie wydawania przedmiotowej decyzji. Dokonane ustalenia prawne przez organ II instancji stoją w jawnej sprzeczności z dorobkiem doktryny, w której wielokrotnie poruszano problematykę klasyfikacji aktów administracyjnych dokonywanej przy zastosowaniu kryterium związania organu normą prawną stanowiącą podstawę do jego wydania,
5. 5. naruszenie art. 59 ust. 1-3 oraz art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 1, § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) poprzez stwierdzenie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu oraz została oparta na poprawnie sporządzonej "analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu", gdy w rzeczywistości została ona sporządzona błędnie, a co za tym idzie nie mogła stanowić podstawy zarówno dla wydania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Analiza urbanistyczna została sporządzona z naruszeniem prawa, gdyż podczas jej sporządzania nie uwzględniono wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, w szczególności mowa tutaj o działkach oznaczonych numerami: [10] oraz [11] - co jest jaskrawym naruszeniem § 3 rozporządzenia.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 – dalej jako "u.p.z.p.") "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy".

Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów są prawidłowe. Zostały spełnione bowiem wszystkie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez wątpienia występuje tu kontynuacja funkcji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Nieruchomość przewidziana do zainwestowania znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, w którym zamieszkują skarżący (budynek należący do skarżącej B). Warto również podkreślić, iż przedmiotowe budynki należące do B przekraczają w sposób istotny parametry przewidziane dla planowanej nowej zabudowy.

W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo ustalił parametry dla nowej zabudowy. Wyznaczony został obszar analizowany, gdzie badaniu podlegały wskaźniki przewidziane w przepisach rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Do tego badania organ wykorzystał dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w B.. Skarżący podnoszą, iż dane te różnią się od tych widniejących na stronie geoportal.gov.pl. Jako przykład wskazują działkę [12], której powierzchnia w analizie urbanistycznej została ustalona na 777 m2, gdy zdaniem skarżących ma ona ponad 800 m2. Pomijając kwestię różnicy w powierzchni działki na poziomie 20-30 m2 należy podkreślić, że organy wykorzystały tu zbiory urzędowe, które w sposób bardziej wiarygodny odzwierciedlają stan faktyczny zwłaszcza, że jest on kwestionowany poprzez stwierdzenie "że powierzchnia jest inna".

W ocenie Sądu organy prawidłowo nie uwzględniły w analizie działek oznaczonych [10] oraz [11]. Ta pierwsza obejmuje tereny [...] i związanej z nim infrastruktury – jest ona dostępna z ul. [...]. Druga leży na styku obszaru analizowanego. Niezależnie od tego nawet uwzględnienie tych działek nie może wpłynąć na ocenę funkcji terenu. Przyjęty przez organ I instancji obszar analizowany jest spójny urbanistycznie i oparcie ustaleń wskaźników na nieruchomościach tam znajdujących się pozwala na zachowanie istniejącego ładu architektonicznego.

Wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej w ocenie Sądu pozwalają na wkomponowanie nowej inwestycji w istniejący ład architektoniczno-urbanistyczny. Co istotne, po uzyskaniu wyników tej analizy inwestor dokonał korekty wniosku tak, aby parametry mieściły się w średnich parametrów wynikających z tej analizy. Jest to zabieg dopuszczalny i pozwala na uniknięcie zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Okoliczność, że wnioskodawca zmienił swój wniosek, o czym nie powiadomiono pozostałych stron postępowania, stała się jednym z zarzutów skargi. W ocenie składu orzekającego jest on zupełnie chybiony. W związku z zasadą dyspozycyjności postępowania administracyjnego wnioskodawca miał do tego prawo. Jednocześnie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji pozostałym stronom zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Nie sposób zatem dopatrywać się w tej sekwencji zdarzeń jakiegokolwiek "uprzywilejowania" inwestora. W szczególności brak podstaw by zapoznanie się z wynikami analizy przez inwestora, czy też modyfikacja wniosku miała następować z udziałem "wszystkich stron postępowania".

Skarga zawiera stwierdzenie, że decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. Ma to wynikać, według jej Autora z tego, że "w jedynym miejscu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy jest "typowym aktem związanym", a w innym miejscu rozwodzi się o swobodzie, którą dysponuje organ wykonawczy gminy w zakresie konkretyzacji norm ustawowych i podstawowych w zakresie wydawania przedmiotowej decyzji". Jak się wydaje podniesienie powyższej okoliczności przez skarżących wynika z nieporozumienia. Decyzja o warunkach zabudowy jest bez wątpienia aktem "związanym". Oznacza to, że jeśli zostaną spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia tych warunków.

Jednocześnie przepisy przywoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wprost wskazują sytuacje, gdy organ prowadzący postępowanie może odstąpić od średnich wartości uzyskanych w wyniku przeprowadzonej analizy. Przykładem może być tu § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazujący wyraźnie, że "dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1". Na tym właśnie polega "swoboda, którą dysponuje organ wykonawczy gminy w zakresie konkretyzacji norm ustawowych i podstawowych w zakresie wydawania przedmiotowej decyzji".

Sąd nie dopatrzył się wreszcie w sprawie naruszeń przepisów postępowania, które mogły by wpłynąć na treść zapadłych rozstrzygnięć. Organy administracji przeprowadziły postępowanie wnikliwie i zgodnie z zasadami przewidzianymi w k.p.a. Brak uwzględnienia niektórych argumentów podnoszonych przez skarżących nie może wpłynąć na pozytywną ocenę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zwłaszcza na etapie weryfikacji instancyjnej obecnie skarżący podnosili szereg zarzutów, które nie mogły mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygania w przedmiocie warunków zabudowy. Część z nich może mieć znaczenie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Uzasadnienia zarówno organu I, jak i II instancji są logiczne przekonujące, zarówno w zakresie prawnym, jak i faktycznym.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

1. - ---------------------- 16

U 7