Uzasadnienie
W dniu 3 lipca 2020 r. B. Z. (dalej: "skarżąca") złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z siedzibą w W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – T. P. Do akt sprawy został załączony odpis orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w C. o stopniu niepełnosprawności matki z dnia [...] r. o zaliczeniu jej do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, spowodowanego stanem narządu wzroku.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy M. (w skrócie: "organ I instancji") odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ jej niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia, ale w wieku 56 lat.
W odwołaniu skarżąca podniosła, iż jej matka ma obecnie 86 lat i jest osobą niewidzącą, z tego powodu wymaga stałej opieki oraz pomocy drugiej osoby.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "SKO") postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], zleciło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie zakresu sprawowanej opieki nad matką oraz sytuacji zawodowej i rodzinnej skarżącej (k. 5 akt administracyjnych, część II).
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. obecnie: Dz. U. z 2020r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a."), SKO, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu wskazało, że oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Jednakże w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a wykonywaną opieką nad matką nie stoi na przeszkodzie do podjęcia przez nią zatrudnienia. Zdaniem SKO zakres sprawowanej opieki powinien być wykonywany w sposób ciągły, codzienny i w zasadzie przez całą dobę, jak też mieć kwalifikowany charakter a nie tylko polegać na opiece i pomocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że stałość i permanentność opieki wiąże się z całodobową opieką nad osobą niepełnosprawną oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7-9, art. 77 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zakresu sprawowanej opieki przez skarżącą oraz aktualnego miejsca zamieszkania matki skarżącej.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentowało, iż dopiero na etapie skargi skarżąca poinformowała, że od miesiąca lipca zamieszkuje razem z matką. Tymczasem z wywiadu środowiskowego z dnia 23 lipca 2020 r. wynika, że matka skarżącej gospodaruje samodzielnie w swoim mieszkaniu w O., a skarżąca mieszka od niej w odległości 15 km i w każdym tygodniu zabiera ją oraz niepełnosprawnego brata do siebie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Tak sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpatrywanej sprawie organy pomocy społecznej ustaliły, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednakże spór dotyczy spełnienia przez skarżącą przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikających z art. 17 u.ś.r. Zdaniem organów obu instancji skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z powodu braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż zakres czynności opiekuńczych jakich wymaga, jak również sposób sprawowania opieki przez skarżącą, która z nią nie mieszka, nie wykluczają możliwości wykonywania przez nią zatrudnienia. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia bowiem wyłącznie opieka, która na tyle absorbuje opiekuna, że wyklucza podjęcie przez niego jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
W słowniku wyrażeń ustawowych nie ma definicji sprawowania opieki (por. art. 3 pkt 22 u.ś.r.), niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie musi to być opieka całodobowa, jednak nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15).
W tym miejscu, w kwestii związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania opieki przez skarżącą, należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 874/15. W wyroku tym wskazano na niedopuszczalność różnicowania sytuacji prawnej osób, które z powodu sprawowania opieki rezygnują z wykonywanej już pracy oraz tych, które z tego samego powodu rezygnują z samego podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Obie te grupy osób powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Rezygnację należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki.
Z punktu widzenia takiego celu świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z trwającego zatrudnienia, czy rezygnacja z jego podjęcia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach konstytucyjnie chronionych: godności człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej i w zasadzie równości wobec prawa.
Wskazywane przez organy wątpliwości co do stopnia samodzielności matki skarżącej i zakresu faktycznie sprawowanej opieki nie mogą zostać uznane za dostateczne wyjaśnienie, w sytuacji gdy w dalszym ciągu obowiązuje orzeczenie o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. To do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę, odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. W takiej sytuacji, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ winien szczególnie wnikliwie odnieść się w uzasadnieniu decyzji do zajętego w sprawie stanowiska. Dopiero rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli na dokonanie oceny w szerszym kontekście i będzie stanowiło podstawę do subsumpcji przepisów prawa materialnego.
Podkreślić przy tym należy, że SKO mimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego nie zweryfikowało tychże okoliczności.
W kwestii różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi ze względu na moment powstania niepełnosprawności Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodne z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji tego wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por.m.in. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 51/17).
Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za błędny pogląd organu I instancji w tym zakresie. Zatem SKO słusznie uznało, że data powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki matki skarżącej nie uzasadnia odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ przy ustalaniu stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, zgodnie z własną oceną materiału dowodowego, w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Ocenę dowodów organ obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego.
Nadto, w uzasadnieniu decyzji przywołuje fakty, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).
W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W tej sytuacji organ powinien wyjaśnić wszystkie rozbieżności i dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, zważywszy na to, iż złożony przez skarżącą wniosek z dnia 3 lipca 2020r. nie został jeszcze ostatecznie rozstrzygnięty, ale zaszły zmiany zarówno w miejscu pobytu matki, jak też zakresu koniecznej opieki sprawowanej bezspornie przez skarżącą.
Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl