Uzasadnienie
W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. ("PINB") wydał postanowienie nr [...], w którym, działając na podstawie art. 127, art. 128 w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, dalej w skrócie "u.p.e.a."), wezwał współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w C. tj. A.K., B.S. oraz M.K. - do natychmiastowego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] sygn. [...]r, wystawionym przez PINB. Jednocześnie organ zastrzegł, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie zlecone jego wykonanie innej osobie na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych.
Ponadto w tym samym postanowieniu organ zobowiązał wskazane powyżej osoby do wpłacenia kwoty 110.700,00 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku określonego we wskazanym powyżej tytule wykonawczym, płatnej w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie organ zastrzegł, że w przypadku niewpłacenia powyższej kwoty w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta wraz z opłatą egzekucyjną w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
W postanowieniu zastrzeżono także, że wykonanie obowiązku, o którym mowa w punkcie 1 niniejszego postanowienia powoduje, że punkt 2 postanowienia wygasa.
Uzasadniając powyższe postanowienie organ I instancji przypomniał, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") decyzją z dnia [...]nr [...] nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku tj. A.K., B.S. oraz M.K.
- - opróżnienie i wyłączenie z użytkowania części przedmiotowego budynku mieszkalnego tj. części zachodniej od klatki schodowej z lokalami mieszkalnymi o nr [...], [...] i [...];
- - rozbiórkę we wschodniej części budynku drugiego piętra od ściany szczytowej do klatki chodowej;
- - rozbiórkę we wschodniej części budynku pierwszego piętra, parteru i piwnic od ściany szczytowej do ściany poprzecznej usztywniającej;
- - zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych w części zachodniej budynku;
- - umieszczenie tablic informacyjnych o stanie zagrożenia oraz wygrodzenie terenu przy budynku taśmą sygnalizacyjną.
Powyższy obowiązek nie został wykonany mimo skierowania do ww. osób upomnień - w dniu: [...] r., w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. Dlatego PINB w dniu [...] r. wystawił tytuły wykonawcze nr [...]wraz z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, przy czym nie zostały one zaskarżone przez żadnego z zobowiązanych.
PINB przypomniał także, że w dniu [...] r. wydał postanowienia nr: [...], [...] i [...]o nałożeniu na ww. osoby grzywny w celu przymuszenia. Jednak pomimo tego zobowiązani w dalszym ciągu nie wykonali obowiązku określonego we wskazanym powyżej tytule wykonawczym. W trakcie zaś kontroli przeprowadzonej dniu [...] r. stwierdzono dalszą degradację budynku, będącą konsekwencją niewykonania przez zobowiązanych wskazanego powyżej obowiązku.
PINB wskazał ponadto, że w związku z zapytaniem ofertowym otrzymał ofertę rozbiórki od "A" sp. z o.o. z siedzibą w C. dotyczącą wykonania obowiązków wynikających z powyższego tytułu wykonawczego opiewającą na kwotę 110.700,00 zł.
Według organu wykonanie zastępcze może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Skoro więc grzywna taka została zastosowana, a termin do wykonania obowiązku upłynął bezskutecznie, to zasadnym jest zarządzenie wykonania zastępczego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A.K., reprezentowana przez pełnomocnika, będącego adwokatem oraz, działający we własnym imieniu, M. K.. Zażalenia te nie przyniosły jednak skutku, gdyż ŚWINB zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia ŚWINB przedstawił najpierw szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie przytoczył treść art. 127 oraz 128 u.p.e.a.
W ocenie ŚWINB zaskarżone postanowienie nie narusza art. 128 § 2 u.p.e.a., gdyż w świetle orzecznictwa sądowo administracyjnego brak jest zakazu, aby zaliczka odpowiadała przybliżonym kosztom wykonania zastępczego, zaś jedynym wymogiem jest wskazanie w postanowieniu przybliżonej kwoty kosztów tego wykonania (organ przywołał tutaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 573/18). ŚWINB stwierdził, że organ I instancji zasadnie skorzystał z instytucji wykonania zastępczego z uwagi na to, że zobowiązani nie wykonali dotychczas obowiązku nałożonego na nich decyzją ŚWINB z dnia [...]r.
Odnosząc się do wysokość zaliczki, której obowiązek zapłaty wynika z postanowienia organu I instancji, ŚWINB odnotował, że w świetle materiału dowodowego stanowi ona 100 % kwoty podanej przez w ofercie "A", dotyczącej wykonania robót, wynikających ze wskazanego powyżej tytułu wykonawczego. Jednak kwota ta stanowi wycenę jedynie przewidywanych kosztów wykonania rozbiórki, a PINB w uzasadnieniu swojego postanowienia określił przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego.
ŚWINB zacytował także liczne fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych dotyczących art. 127, art. 128 § 1a oraz art. 128 § 2 u.p.e.a., a także fragment komentarza do u.p.e.a. dotyczący art. 130 u.p.e.a.
Organ II instancji odnotował także, że termin na wniesienie zażalenia przez M.K. upłynął w dniu [...] r., a zażalenie zostało przez niego wniesione w dniu [...]r., a więc z uchybieniem terminu. Jednak ze względu na sytuację zdrowotną opisaną w zażaleniu oraz ze względu na okres stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19 ŚWINB uznał za zasadne przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.
W podsumowaniu zaś uzasadnienia ŚWINB stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym zachodzi konieczność utrzymania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. postanowienia PINB. Za stosowaniem przepisów k.p.a. przemawia z kolei art. 18 u.p.e.a.
Organ II instancji uznał także, że wbrew zarzutom wnoszących zażalenia każdy z adresatów postanowienia, zawierającego nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Zobowiązanie to jest solidarne, co oznacza, że obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego.
Skargę na postanowienie ŚWINB wniosła A.K. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem.
W skardze zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 i 128 § 2 u.p.e.a. poprzez ustalenie wysokość zaliczki na koszty wykonania zastępczego w kwocie odpowiadającej pełnej wysokości szacowanych kosztów, w sytuacji, w której skarżąca jest jedynie jednym z trojga współwłaścicieli zobowiązanych do wykonania robót określonych decyzją ŚWINB z dnia [...] r. i za koszty te powinna odpowiadać proporcjonalnie do przysługującego jej udziały we współwłasności.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej w systemie prawa administracyjnego brak jest normy pozwalającej na nałożenie na wszystkich współwłaścicieli zaliczki, odpowiadającej pełnym kosztom wykonania zastępczego obowiązku o charakterze niepieniężnym i orzeczenia o ich solidarnej odpowiedzialności za tego rodzaju zobowiązanie pieniężne. Takiej podstawy nie stanowi art. 128 § 2 u.p.e.a., który nie rozstrzyga kwestii odpowiedzialności współwłaścicieli nieruchomości za koszty wykonania zstępczego. Solidarność w zakresie zapłaty zaliczki nie wynika z niepodzielnego charakteru obowiązku wykonania prac rozbiórkowych, czy remontowych. Stosunek prawny, łączący organ egzekucyjny z dłużnikiem, ma charakter pozaumowny i brak podstaw do stosowania w tym zakresie art. 380 § 2 k.c. Zobowiązanie do uiszczenia zaliczki ma natomiast charakter podzielny i należało przewidywane koszty wykonania zastępczego podzielić na współwłaścicieli proporcjonalnie do wysokości przysługujących im udziałów we wspólnym prawie (art. 207 k.c.).
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga okazała się skuteczna, jednak z innych powodów niż zarzucane w niej naruszenia.
W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie ŚWINB z [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] r.nr [...] wydane w oparciu o art. 127 i 128 u.p.e.a., wzywające skarżącą oraz pozostałych współwłaścicieli budynku do natychmiastowego wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym oraz zobowiązujące wskazane powyżej osoby do wpłacenia kwoty 110.700,00 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427), dalej w skrócie jak dotychczas: "u.p.e.a.", wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Chodzi tu o obowiązki, polegające na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inną osobę. W związku z tym nie stosuje się wykonania zastępczego do obowiązków mających charakter osobisty, a więc ściśle związanych z osobą zobowiązanego.
Z kolei art. 128 § 2 u.p.e.a. stanowi, że w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Określenie jej wysokości pozostawiono do uznania organu egzekucyjnego.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca oraz pozostali dwaj współwłaściciele nieruchomości, uchylają się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...]r. nr [...]. Według tytułu wykonawczego treść tego obowiązku jest następująca:
- - opróżnienie i wyłączenie z użytkowania części budynku mieszkalnego tj. części zachodniej od klatki schodowej z lokalami mieszkalnymi o nr [...],[...] i [...];
- - rozbiórka we wschodniej części budynku drugiego piętra od ściany szczytowej do klatki schodowej;
- - rozbiórka we wschodniej części budynku pierwszego piętra, parteru i piwnic od ściany szczytowej do ściany poprzecznej usztywniającej;
- - zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych w części zachodniej budynku;
- - umieszczenie tablic informacyjnych o stanie zagrożenia oraz wygrodzenie terenu przy budynku taśmą sygnalizacyjną.
Zobowiązując skarżącą i pozostałych współwłaścicieli do wpłacenia zaliczki w kwocie 110.700,00 zł., organ I instancji wyjaśnił, że kwota ta odpowiada ofercie złożonej organowi w związku z zapytaniem ofertowym. Oferta ta znajduje się w aktach sprawy. Wynika z niej, że przedsiębiorca ją składający w nawiązaniu do zapytania ofertowego oferuje wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C., w zakresie określonym w ekspertyzie technicznej opracowanej przez pracownię projektową "B" z [...] r. Ofertowa kwota netto to 90.000,00 zł, zaś brutto – 110.700,00 zł. W ofercie znajduje się ponadto zastrzeżenie: "warunki i termin realizacji: do uzgodnienia". Oferta została opatrzona pieczęcią przedsiębiorcy oraz parafką.
Jednocześnie stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak jest samego zapytania ofertowego, protokołu obrazującego badanie i ocenę oferty przez organ egzekucyjny. W istocie poza ofertą brak jest jakiegokolwiek innego dokumentu, dotyczącego oferty lub zapytania ofertowego, w tym zwłaszcza ekspertyzy technicznej z [...]r., do której nawiązuje oferta.
W ocenie Sądu znajdująca się w aktach sprawy oferta nie dawała wystarczających podstaw do ustalenia wysokości zaliczki, o której mowa w utrzymanym w mocy przez ŚWINB postanowieniu organu I instancji. Zważywszy na uznaniowy charakter zaliczki, o której mowa w art. 128 § 2 u.p.e.a. na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek szczególnie starannego wykazania zasadności wysokości tej zaliczki. Ustalając jej wysokość, organ nie może ograniczać się do automatycznego przyjęcia warunków cenowych określonych w ofercie przedsiębiorcy, zgłaszającego gotowość wykonania, w zastępstwie podmiotów zobowiązanych, obowiązków określonych w tytule wykonawczym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się w tym zakresie na istnienie po stronie organu obowiązku zweryfikowania oferty cenowej na wstępnym etapie ustalania przybliżonych kosztów wykonania zastępczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 287/18).
Podzielając to stanowisko stwierdzić należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ powinien sporządzić samodzielnie kosztorys, pozwalający na ustalenie przybliżonych kosztów wykonania obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego. Zbieżność wyników takiego kosztorysu z ofertą cenową mogłaby zaś stanowić potwierdzenie, że ustalając wysokość zaliczki organ nie przekroczył granic przysługującego mu w tym zakresie uznania. Natomiast oparcie się przez organy wyłącznie na ofercie jest w tym zakresie niewystarczające. Takie podejście organów powoduje, że podana wartość zaliczki, choć z pozoru odniesiona od czynnika zewnętrznego, jakim jest oferta, w istocie wykazuje cechy niemożliwej do zaakceptowania dowolności. Za taką negatywną oceną działań organów w realiach rozpoznawanej sprawy przemawia dodatkowo ogólnikowy charakter oferty. Mowa w niej jest tylko o rozbiórce budynku, co nie koresponduje w pełni z treścią obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym.
Materiał dowodowy, znajdujący się w przesłanych przez ŚWINB aktach sprawy nie pozwala w istocie jednoznacznie stwierdzić, czy oferta w rzeczywiści dotyczy obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego. Umknęło też organowi, że oferta złożona przez przedsiębiorcę będącego spółką z ograniczoną odpowiedzialnością nie została podpisana zgodnie z obowiązującymi w odniesieniu do oferenta zasadami reprezentacji. Brak też informacji do ilu podmiotów zostało skierowane zapytanie ofertowe oraz jakiej było ono treści.
Wszystkie powyższe braki powodują, że co najmniej przedwcześnie organy ustaliły wysokość zaliczki. Jednocześnie organy obu instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. nie wywiązały się z obowiązku starannego i opartego o wszechstronnie oceniony materiał dowodowy określenia przybliżonej kwoty wykonania zastępczego oraz wysokości zaliczki, obciążającej skarżącą oraz pozostałych zobowiązanych. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi, sprowadzającego się do tego, że na skarżącą należało nałożyć obowiązek zapłaty zaliczki jedynie w wysokości proporcjonalnej do przysługującego jej udziału we współwłasności. Obowiązki ujęte w treści tytułu wykonawczego wynikają ze wskazanej na wstępie decyzji ŚWINB z dnia [...] nr [...], w której zostały one nałożone niepodzielnie na wszystkich współwłaścicieli. Zostały one nałożone niezależnie od wielkości udziałów we wspólnym prawie oraz niezależnie od stopnia osobistej odpowiedzialności lub przyczynienia się danego współwłaściciela do powstania stanu odpowiadającego przesłankom materialnoprawnym tamtej decyzji. Jest to konsekwencja obowiązującej na gruncie prawa budowlanego zasady, że adresatem obowiązków w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych, zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Oznacza to, że w przypadku współwłasności każdy ze współwłaścicieli, bez względu na wielkość udziału we współwłasności, odpowiada za realizację całego obowiązku. Tym samym wynikająca z art. 128 § 2 u.p.e.a. zaliczka na koszty wykonania zastępczego (przy założeniu prawidłowego jej ustalenia, co w niniejszej sprawie nie zostało uznane za dotychczas spełnione) ciążyć będzie na każdym ze współwłaścicieli bez względu na to, jaki posiada on udział we współwłasności. Organ nadzoru budowlanego nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a ewentualne spory, dotyczące rozliczenia kosztów poniesionych w związku z uiszczeniem zaliczki przez jednego ze współwłaścicieli, mogą być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w osobie adwokata, tj. kwotę 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, tj. czyli w kwocie 597 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 i art. 206 przywoływanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.