Uzasadnienie
W dniu 21.05.2019 r. A.S. (dalej: "wykonawca" lub "skarżąca"), jako wykonawca pracy geodezyjnej, działająca pod firmą "A" z siedzibą w W., dopełniła obowiązek zgłoszenia pracy geodezyjnej Staroście [...] (dalej: "organ" lub "organ I instancji"), zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, w skrócie: "p.g.k."), której celem było wznowienie znaków granicznych i wyznaczenie punktów granicznych połączonych działek ewidencyjnych o numerach 1 i 2 w jedną działkę ewidencyjną, dla której zarezerwowano nr 3, w obrębie [...], gmina W., Powiat [...].
Organ decyzją z dnia [...]r., nr [...], odmówił wykonawcy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonego przez niego operatu technicznego, zawierającego zbiory nowych, zweryfikowanych i zmodyfikowanych danych oraz innych materiałów, zgłoszonego w dniu 21 maja 2019r. i zarejestrowanego pod numerem [...], którego celem było wznowienie znaków granicznych i wyznaczenie punktów granicznych wymienionych powyżej działek ewidencyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg udostępniania wykonawcy materiałów będących w jego zasobach, zapisy protokołu i wyjaśnień złożonych przez wykonawcę oraz szczegółowo przeanalizował dokumenty złożone do weryfikacji i ustalenia granic. W rezultacie uznał, że ustalenia granic względem aktualnie obowiązującej mapy ewidencyjnej oznaczono DOK. 2 (str. 17 akt), względem archiwalnej mapy katastralnej oznaczono DOK. 1 (str. 18).
Z przeprowadzonej analizy organ wyciągnął następujące wnioski:
- - punkty graniczne opisujące granice dz. 1 i 2 można uznać, że ustalone zostały w granicach dokładności mapy archiwalnej, jedynie punkt 4475 przekracza tą dokładność i ustalony został inaczej o ok. 4 m w stosunku do mapy archiwalnej, ale z przeprowadzonej analizy (DOK. 1 i 2) widać, że zachodnia granica dz. 1 ustalona została w sposób znacznie zmieniający konfigurację działki, a takie ustalenie pkt 2346 i 4475 powoduje zawężenie drogi, tj. dz. 4 o ok. 2 m w rejonie punktu 2346 i 4 m w rejonie pkt 4475, oraz przybytek powierzchni działek 1 i 2 z 0,0655 ha na 0.0796 ha;
- - operat [...] dotyczący uwłaszczeń został wykonany niestarannie, mapa dołączona przez wykonawcę do pisma z dnia 27 lutego 2020 r. opisuje jedynie miary dotyczące kierunków północ-południe, a brak miar opisujących długość działki w kierunku wschód-zachód;
- - mapa katastralna nie odbiega w żaden sposób od mapy z wymienionego powyżej operatu dotyczącego uwłaszczeń, zatem stan z uwłaszczeń nawet jeśli na dzień uwłaszczenia nie był zgodny ze stanem ewidencyjnym nie został w żaden sposób ujawniony w ewidencji.
Ogrodzenie przyjęte w opracowaniu określa jedynie stan władania a nie stan prawny nieruchomości. Wykonawca, powołuje się na istnienie ogrodzenia od lat 60-tych ubiegłego wieku, dołączając również zdjęcia lotnicze z tamtych lat z zasobu centralnego, natomiast w opinii organu nabycie zajętego ogrodzeniem fragmentu działki 4 powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu o zasiedzenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1086/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Dla sąsiedniej działki, tj. 5 i 6 wykonawca również dokonał ustalenia przebiegu granic po istniejącym ogrodzeniu, znacznie zajmując obszar dz. 4, w której to pracy geodezyjnej organ również prowadzi postępowanie o odmowie przyjęcia operatu do zasobu. Wykonawca nadal nie ustosunkował się do uwag zamieszczonych w piśmie organu z dnia 31 stycznia 2020 r., pozostawiając błędny atrybut "data rozbiórki budynku" w wykazach zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków (podwójna str. 17a) oraz nie doprowadził do zgodności spisu dokumentów operatu technicznego z jego zawartością.
Organ I instancji, po analizie całości materiału dowodowego stwierdził, że przekazane zbiory danych i materiały stanowiące wynik pracy geodezyjnej naruszają przepisy § 6 i § 71 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. nr 293, poz. 1572, w skrócie: "standardy") oraz § 39 ust. 2 i zał. 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 393, w skrócie: "egib") i nie mogą być przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W odwołaniu wykonawca zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie § 28 pkt 3 egib, poprzez uznanie, iż mapa w skali 1:2880 może być uznana za mapę ewidencyjną i w związku z tym można jej przypisać walory takiej mapy jak mapa archiwalna;
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym dowolne ustalenie, iż:
- - punkt 4475 został błędnie ustalony, a mapą, która powinna stanowić odniesienie dla jego ustalenia jest mapa archiwalna;
- - ustalenie przebiegu granic działek w oparciu o akt własności ziemi jest nieprawidłowe wobec tego, iż własność była ustanawiana na podstawie tego aktu;
- - przebieg granicy działek jest ustalony według § 39 ust. 2 egib, a ze sprawozdania technicznego stanowiącego integralną część operatu technicznego wynika, iż na § 39 ust. 3 egib, a wykonawca był świadomy, iż ustalenie to jest sprzeczne z wektoryzowaną mapą, natomiast według wykonawcy jest zgodne ze spokojnym stanem posiadania;
- - wykonawca powołując się na § 39 pkt 3 egib ustała stan sprzeczny z stanem własnościowym w sytuacji istnienia zbieżności tego stanu z aktem własności ziemi;
oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania odmownej decyzji, co utrudnia przyjęcie stanowiska organu i doprecyzowanie zarzutów odwołania oraz zastosowania § 71 ust. 3 standardów.
Wykonawca domagał się uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podał, że od 1840 r. do dnia dzisiejszego na terenie gminy H. nie były wykonywane jakiekolwiek obmiary, które mogły by stać się podstawą ustaleń w niniejszej sprawie. Wydane akty własności ziemi są jedynymi dokumentami wskazującymi stan właścicielski i tylko one pozwalają na ustalenie granic działek. Jeżeli dokumenty późniejsze są z nimi niezgodne, a brak jest zmian w stanie właścicielskim, to nie można przyjąć, że te późniejsze dokumenty są sporządzone z stanem faktycznym.
Zatem sposób ustalenia granic jest prawidłowy i zachowuje ich rzeczywiste wymiary w skali. W zakresie argumentacji organu, dotyczącej postępowania w przedmiocie zasiedzenia, wykonawca zaznaczył, iż wobec takiej a nie innej treści aktu własności ziemi, niemożliwym jest zasiedzenie fragmentu nieruchomości, gdyż jest on już własnością właściciela działki i wniosek w takim zakresie podlegał by oddaleniu. Również rzekome nieprawidłowe przesunięcie punktu 4475 nie może być podstawą wydania negatywnej decyzji. Otóż, punkty graniczne od strony ul. [...] mają zakres dokładności pierwszy 4 m, drugi 2 m. Zatem błąd maksymalny może wynosić do 6 m. Ustalenia poczynione w dokumentacji pracy geodezyjnej mieszczą się w zakresie wyznaczonym przez dokumenty dostarczone przez organ, w celu ich sporządzenia. Trudno wywnioskować z tekstu uzasadnienia decyzji jakie są argumenty organu, co powoduje, iż rozstrzygnięcie nie jest czytelne i zrozumiałe (por. art. 107 § 3 k.p.a.).
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach ("organ II instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, że nie podziela stanowiska organu I instancji co do konieczności weryfikowania pracy geodezyjnej wykonawcy i prowadzenia z nim korespondencji mającej na celu uporządkowanie i wyjaśnienie wątpliwości przed wydaniem decyzji merytorycznej. W ramach ustosunkowania się do weryfikacji, udokumentowanej stosownym protokołem, wykonawca może wyrazić swoją ocenę i przedstawić okoliczności, które - jego zdaniem - podważają zasadność stwierdzonych przez organ braków i nieprawidłowości. Procesowa skuteczność ustosunkowania się przez wykonawcę do negatywnego wyniku weryfikacji przekazanych przez niego opracowań, polegająca na ich rozpatrzeniu przez właściwy organ prowadzący zasób, jest zależna od przedstawienia swojego stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez niego stosownego protokołu.
Złożenie przez wykonawcę we wskazanym terminie ustosunkowania się do protokołu weryfikacji i nieuwzględnienie go przez organ oznacza, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Analiza okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w kontekście omówionych reguł procedowania przez organ właściwy do przyjmowania materiałów do zasobu, prowadzi do wniosku, iż organ prawidłowo uznał, iż zaszły podstawy do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 12b ust. 8 p.g.k. Jednakże z formalnego punktu widzenia podejmowanych czynności odnoszenie się w piśmie o sprecyzowanie żądania oraz proszenie o udzielanie dodatkowych wyjaśnień, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego należy uznać za niepotrzebne i zbędne. Zdaniem organu II instancji, w toku wykonywanej pracy geodezyjnej wykonawca przeprowadził czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr 1 i 2, po zewnętrznym konturze nieruchomości składającej się z tychże działek, a objętych księgą wieczystą [...].
Nie ustalał granicy wewnętrznej nieruchomości - pomiędzy działkami 1 i 2, gdyż działka 2, to dawna parcela budowlana (pbud) o nr [...], która stanowiła grunt pod budynkiem, a celem pracy było połączenie tych działek. Czynności te zostały udokumentowane w protokole ustalenia granic działek ewidencyjnych z dnia [...]r. Przebieg granicy opisany w protokole pomiędzy działką nr 1 i działkami nr 5 (od strony południowej) oraz nr 7 i nr 8 (od strony wschodniej) został ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia właścicieli działek (§39 ust. 1 egib), natomiast przebieg granic od strony północnej (z działkami nr 9) i zachodniej (z działką nr 4 - ul. [...]) został ustalony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, tzn. zgodnie z § 39 ust. 2 egib. Z przedstawionych danych ujętych na szkicu granicznym, stanowiącym integralną część protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz opisu sposobu ustalenia granic w sprawozdaniu technicznym z dnia [...]r. i uzupełnieniu do sprawozdania technicznego z dnia [...]r. wynika, że:
- - przebieg granicy dz. 1 od strony południowej, z działką z 5 biegnie pomiędzy punktami 4475-2523, wzdłuż istniejącego ogrodzenia. Granica ta została ustalona na podstawie zgodnych wskazań właścicieli tych nieruchomości, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem, czyli w trybie § 39 ust. 1 egib;
- - przebieg granicy dz. 1 od strony wschodniej z działką nr 7, pomiędzy punktami 2523¬2349-2521 i działką nr 8, pomiędzy punktami 2521-2530 biegnie po istniejącym ogrodzeniu, za wyjątkiem punktu 2350, który położony jest na przedłużeniu ogrodzenia. Granica ta została ustalona na podstawie zgodnych wskazań właścicieli tych nieruchomości, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem, czyli w trybie § 39 ust. 1 egib;
- - przebieg granicy działek 1 i 2 od strony północnej z działką nr 9 (ul. [...]) pomiędzy pkt 2350-2346 przebiega częściowo po ogrodzeniu (pikiety 4 i 5) i został ustalony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, czyli kryterium § 39 ust. 2 egib;
- - przebieg granicy działki 1 od strony zachodniej z działką nr 4 (ul. [...]) pomiędzy pkt 2346-4475 przebiega częściowo po ogrodzeniu (pikiety 6 i 7) i został ustalony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, czyli kryterium §39 ust. 2 egib.
Ustalone granice od strony ulic z działkami nr 9 i 4 zostały wyznaczone poprzez 4 punkty każda (2 punkty graniczne i 2 naroża ogrodzenia), natomiast ze szkicu granicznego nie wynika, że jest to linia prosta, a wskazanie tylko miar czołowych sugeruje, że jest to linia łamana. Punkty naroży ogrodzeń nie zostały włączone do numerycznego opisu granic nowopowstałej działki. Brak wyjaśnień wykonawcy w sprawozdaniu technicznym w tym zakresie. Przenosząc powyższe na grunt prawa materialnego, należy przytoczyć przepis § 37 egib, w myśl którego, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Idąc dalej, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca w trzech możliwych wariantach, przy szczególnym podkreśleniu ich hierarchii: 1) na podstawie zgodnych wskazań właścicieli łub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1 egib);
2) w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych ustała na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2 egib);
3) w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić, łub jest on sprzeczny z informacjami w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic ustała się po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczenia zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 egib). Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, przebieg granicy działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 2, 1 z działką nr 4, tj. ul. [...] przyjęty przez wykonawcę po ogrodzeniu, jest bez wątpienia sprzeczny z informacjami zawartymi na mapie katastralnej w skali 1:2880, aktualnie obowiązującej mapie ewidencyjnej oraz planem sytuacyjnym z podziału realności gruntowej do uwłaszczeń - operat [...] (op. [...]). Zgodnie z tymi dokumentami, co szczegółowo opisał organ I instancji, zachodnia granica dz. 1 została ustalona w sposób zmieniający konfigurację (kształt) działki, powodując zawężenie drogi, tj. dz. 4 ok. 1,5-2 m w rejonie punktu 2346 i ok. 4 m w rejonie pkt 4475. Ilustruje ten fakt załącznik graficzny DOK.1 i DOK.2 z akt sprawy (str. 17 i 18), sporządzony przez organ I instancji oraz wydruk w skali 1:2880 obecnego pomiaru na kalce, sporządzony przez wykonawcę, który został nałożony na mapę z dokumentu Odrys i Odpis z Planu sytuacyjnego z podziału realności objętej Lwh-43 i 34 gm. kat. [...] woj. [...] z dnia [...]r. - [...] (str. 10 akt). Dokument taki (Odrys i Odpis), zgodnie z jego treścią stanowił podstawę ujawnienia nieruchomości w księgach wieczystych, po wydaniu decyzji (aktu własności ziemi) o nabyciu praw własności. Wykonawca nie dołączył do operatu żadnych innych dokumentów pozyskanych, np. z akt ksiąg wieczystych, tylko oparł się na dokumentach udostępnionych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Graficzne przedstawienie obecnego pomiaru na tle mapy katastralnej (DOK. 1), wskazuje rozbieżności pomiędzy ustalonym przebiegiem granic, a przebiegiem granicy na mapie. Ustalona granica od strony wschodniej pokrywa się prawie idealnie z przebiegiem granicy na mapie, natomiast przebieg granicy od strony zachodniej - ul. [...] jest zdecydowanie inny od przebiegu tejże granicy na mapie, przesunięty jest bowiem w kierunku zachodnim (o ok. 2 do 4 m) w głąb działki nr 4, co w postaci liczbowej (przybliżonej) przedstawiono w DOK.2. Przebieg tej granicy na mapie katastralnej i planie sytuacyjnym z podziału realności biegł po linii parceli budowlanej [...] obecnie dz. 2, która co do zasady obejmowała grunt pod budynkiem. Wprawdzie budynki ujawnione na mapie katastralnej (patrz plan sytuacyjny) obecnie mają nieco inny kształt i zgodnie z danymi z bazy EGiB, bo powstały w roku 1962, jednak ich położenie i powierzchnie częściowo są zbliżone. Powierzchnia działki 2 wynosi 135 m², a powierzchnie zabudowy obecnego budynku mieszkalnego ([...] - 144 m²) i gospodarczego ([...]- 48 m²), co w sumie wynosi 192 m². Powyższe wskazuje na fakt, iż przebieg granicy ustalony obecnie jest oddalony od budynku mieszkalnego, a powinien przebiegać w pobliżu jego konturu (licu) od strony ulicy. W tym zakresie wykonawca nie zajął stanowiska w sprawozdaniu technicznym, ani nie ustalił punktów granicznych działki 2. Jedynie w udzielonej odpowiedzi z dnia 27 lutego 2020 r. wskazał, że mapy znajdujące się w zasobie starostwa są różne i odczytanie z tych map, jaki kształt ma pbud [...] (obecnie działka 2) jest niemożliwe, gdyż na jednej mapie zarys tej parceli wchodzi na ul. [...], a na innej na ul. [...]. Dodatkowo, jak zauważył organ I instancji, w wyniku wykonanego pomiaru nastąpił duży przybytek powierzchni - o 141 m² (ok. 20%) w stosunku do powierzchni ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia obliczona nowej działki nr 3 na podstawie pomiaru wynosi 796 m², a łącznie działek nr 1 i 2 (błędnie wskazanej jako 6 w wykazie zmian danych ewidencyjnych) w ewidencji gruntów i budynków wynosi 655 m² (str. 17 operatu).
Powyższe ustalenia, wynikające z materiału dowodowego wskazują, iż ustalony przebieg granicy według spokojnego stanu posiadania jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek, tj. z aktu własności ziemi (§ 39 ust. 2 egib). Zgodnie z zapisami art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1971 r. nr 27, poz. 250 z późn. zm.) stan posiadania rolników oraz powierzchnię nieruchomości ustalało się według danych zawartych w ewidencji gruntów z uwzględnieniem zmian w stanie samoistnego posiadania, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed dniem 4 listopada 1971 r. Dołączony do operatu dokument odrys i odpis z planu sytuacyjnego z podziału realności objętej Lwh-43 i 34 gm. kat. [...] woj. [...] z dnia [...] r. - op. [...] (str. 19 operatu) przedstawia stan samoistnego posiadania gruntu - parceli gruntowej (pgr) nr 10, zgodnego z ewidencją tzn. mapą katastralną w skali 1:2880 z uwzględnieniem podziału tej parceli na pgr 1 i pgr 5 (obecnie działki).
W zakresie zewnętrznego przebiegu granic pierwotnej parceli 10 i nowopowstałych parcel 1 i 5 nie nastąpiły żadne zmiany w ich przebiegu, za wyjątkiem granicy podziałowej - wewnętrznej, co potwierdza kopia mapy z op. [...] uwłaszczenia (str. 8 akt sprawy). Nie nastąpiły zmiany również w zakresie przebiegu samoistnego posiadania dla parcel budowlanych, w tym parceli [...], a obecnie działki nr 2. Tym samym przy wydawaniu aktu własności ziemi ustalono operatem [...] (op. [...] - uwłaszczenia) - w zakresie zewnętrznych granic parcel, że stan samoistnego posiadania jest zgodny z ewidencją gruntów, tj. mapą katastralną w skali 1:2880.
Zatem to właśnie ten stan (z ewidencji) stanowił po wydaniu aktu stan prawny. Jakkolwiek zgodnie z tą ustawą własność była nabywana w granicach samoistnego posiadania w dniu 4 listopada 1971 r. to jeżeli nabycie własności zostało w akcie ustalone w odniesieniu do uwidocznionych wówczas w ewidencji gruntów działek geodezyjnych, to tylko w takich granicach dochodziło do nabycia prawa własności w oparciu o taki akt własności ziemi bez względu na granice samoistnego posiadania. Zatem nie można uznać wyjaśnień wykonawcy, że z pominięciem granic nieruchomości wynikających z aktów własności ziemi można ustalać ich granice odmiennie z powołaniem się na ostatni stan spokojnego i niebudzącego żadnych wątpliwości posiadania istniejącego od lat 60-tych ubiegłego wieku, bowiem działanie takie prowadziłoby do rozstrzygania w postępowaniu geodezyjnym kwestii własnościowych, do czego ani geodeta ani też organ orzekający nie mają żadnych uprawnień.
Postępowanie przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej nie może prowadzić do zmiany stanu prawnego nieruchomości dotyczącego m.in. zmiany ich granic, również przy uwzględnieniu ewentualnie treści § 39 ust. 3 egib. Przepis ten daje ewentualnie podstawę do jedynie niewielkich korekt przebiegu granic (w granicach błędu położenia punktów granicznych) przy uwzględnieniu wymienionych w tym przepisie okoliczności, a nie do ustalenia ich przebiegu w zupełnie innym niż wynikającym z dostępnych dokumentów, określających stan prawny gruntów, kształcie (np. z aktów własności ziemi czy z ksiąg wieczystych), nawet gdyby ten inny przebieg nie budził żadnych wątpliwości, gdy chodzi o spokojny stan posiadania. Można to jedynie uczynić w odrębnym postępowaniu, np. w sprawie o zasiedzenie lub rozgraniczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1086/18 z dnia 24.04.2019 r., CBOS).
Analizę materiałów powinien przeprowadzić wykonawca, gdyż w myśl § 6 ust. 1 standardów przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Wyniki przeprowadzonej analizy materiałów winny zostać szczegółowo opisane w sprawozdaniu technicznym, stanowiącym integralną część operatu technicznego i zmierzać do ustalenia, w jakim zakresie mogą być wykorzystane na potrzeby realizacji zgłoszonej pracy, a w jakim istnieje konieczność pozyskania danych w drodze własnych geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. Podstawa prawna takich działań wynika z § 71 ust. 7 pkt 6 standardów, zgodnie z którym sprawozdanie techniczne powinno zawierać m. in. opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów PZGiK.
Trudno uznać za taką analizę opis czynności w zakresie wywiadu w terenie i prac polowych, przedstawiony przez wykonawcę w sprawozdaniu technicznym. Dodatkowo należy zauważyć, że informacje zawarte w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oprócz danych formalnych i podpisów uczestników tych czynności, nie zawierają żadnego innego opisu. W przypadku ustalania przebiegu działek według kryterium § 39 ust. 2 (ostatniego spokojnego staniu posiadania) lub ust. 3 (analizy materiałów) egib przy podpisach osób biorących udział w czynnościach (kolumna 10 protokołu) powinny znajdować się ich oświadczenia (np. że ustaloną granicę akceptują bez zastrzeżeń), gdyż sam podpis może oznaczać tylko fakt uczestniczenia w tych czynnościach. Powyższe wynika ze wzoru protokołu z przykładowymi wpisami określonego w załączniku nr 3 egib. W tym miejscu należy jeszcze zauważyć, w odniesieniu do wyjaśnień wykonawcy o braku możliwości ustalenia przebiegu granic działki 2, z uwagi na różny jej przebieg na udostępnionych do zgłoszenia mapach, że zgodnie z § 37 egib dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (po analizie materiałów i ustaleniu właściwego dokumentu określającego stan prawny gruntów w granicach tych działek).
W rozpatrywanej sprawie dokumentem tym jest mapa z op. [...]. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne łub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu. Wykonawca mógł pozyskać przebieg tych granic i położenie punktów granicznych nie tylko w wyniku pomiarów terenowych, ale także w wyniku pomiarów fotogrametrycznych (na podstawie zdjęć lotniczych lub satelitarnych). Brak w operacie technicznym - sprawozdaniu technicznym - informacji o wykorzystaniu pomiarów fotogrametrycznych lub przyczynach ich niezastosowania. Sporządzony operat techniczny w zakresie zgodności spisu dokumentów z jego zawartością jest rozbieżny, co zostało wykazane jako naruszenie § 71 ust. 3 standardów.
Bowiem spis dokumentów operatu technicznego, zgodnie z tym przepisem zawiera: nazwę wykonawcy; liczbę porządkową i nazwę dokumentu; numery stron zawierających dokument, w przypadku dokumentów papierowych, lub oznaczenie pliku, w przypadku dokumentów elektronicznych; imię, nazwisko i podpis osoby, która sporządziła spis dokumentów operatu technicznego oraz datę sporządzenia spisu dokumentów operatu technicznego. Błędy w dokumentacji dotyczą np. 9 (wykaz zmian danych ewidencyjnych) i np. 11 (zwrotne potwierdzenia odbioru) spisu dokumentów. Wykazy zmian danych ewidencyjnych budynku o identyfikatorze [...] i identyfikatorze [...] posiadają ten sam numer strony, tj. 17a, a są to dwie różne kartki.
Natomiast zwrotne potwierdzenia odbioru zostały w spisie opisane jako strony 21/19, a w dokumentach operatu znajdują się 3 kartki formatu A4, dotyczące informacji o wywieszeniu na tablicy ogłoszeń i na stronach internetowych BIP zawiadomienia o czynnościach ustalenia przebiegu granic (jedna kartka ma nr 21), oraz 17 sztuk żółtych zwrotek (potwierdzeń odbioru) i jednej koperty. W myśl § 71 ust. 3 standardów numeruje się strony a nie karty (składające się z dwóch stron) dokumentów, jak to zostało zrobione w operacie technicznym. Powyższe ustalenia potwierdzają zasadność odmowy w tym zakresie.
Natomiast organ II instancji nie może uznać wskazanej nieprawidłowości dotyczącej pozostawienia przez wykonawcę błędnego atrybutu "data rozbiórki budynku" w wykazach zmian danych ewidencyjnych budynków, gdyż w piśmie z dnia 31 stycznia 2020 r., na który się powołuje w uzasadnieniu decyzji, organ stwierdził, że w dołączonych wykazach zmian danych budynków brak uzupełnionego atrybutu - data rozbiórki budynku. W ocenie organu II instancji wskazania takiej informacji w wykazie zmian danych ewidencyjnych nie można uznać za błąd. Jeżeli wykonawca posiada taką informację od właściciela nieruchomości, może ją informacyjne podać, lecz nie jest ona wymagana w przypadku sporządzania takiego wykazu, gdyż ustalenie daty rozbiórki nie jest wynikiem pracy geodezyjnej.
Natomiast organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, jeżeli chce ją ujawnić w prowadzonej bazie EGiB, powinien pozyskać taką informację z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej lub od właściciela, w trybie art. 22 ust. 2 p.g.k. Zatem wskazana nieprawidłowość w zakresie naruszenia załącznika nr 1 egib w ocenie organu II instancji jest niezasadna. Ustalenie przebiegu granic działek zawiera wady i nieprawidłowości, co skutkuje stwierdzeniem, że prace te wykonano z naruszeniem przepisów § 39 ust. 2 egib. Sposób ustalenia przebiegu granicy z działką nr 8 w świetle argumentów opisanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji budzi wątpliwości przede wszystkim w zakresie ustalenia przebiegu tej granicy niezgodnie za stanem prawnym wynikającym z istniejących materiałów państwowego zasobu geodezyjnego oraz aktu własności ziemi.
Pod względem technicznym dokumentacja również zawiera braki i nieprawidłowo sporządzone dokumenty: sprawozdanie techniczne (tj. lakoniczny opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, o którym mowa w § 71 ust. 7 pkt 6 w związku z § 6 ust. 1 standardów), spis dokumentów operatu technicznego (tj. niezgodny z przekazanymi dokumentami - § 71 ust. 3 standardów), protokół z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (tj. niezgodnie ze wzorem protokołu z załącznika nr 3 do egib) oraz z naruszeniem zasad wynikających z §39 ust. 2 egib. Tego rodzaju nieprawidłowości muszą skutkować odmową przyjęcia tej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Odnosząc się do zarzutów należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne dotyczące odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę, w myśl art. 12 b ust 8 p.g.k., ma szczególny charakter. Organ nie pozyskuje dodatkowych dowodów w rozpatrywanej sprawie, a jedynie opiera się i ocenia zgromadzony materiał dowodowy zawarty w przedłożonym przez wykonawcę operacie technicznym i materiale państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK). W tym stanie sprawy, przedstawione w odwołaniu zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za niezasadne, gdyż przede wszystkim to geodeta uprawniony, jako specjalista w tej dziedzinie, a w tym konkretnym przypadku również wykonawca, był zobowiązany do wyjaśnienia i analizy zebranego materiału przed wykonaniem pracy geodezyjnej i pozyskania niezbędnych dokumentów od zlecającej strony lub z akt ksiąg wieczystych.
A jak wykazał organ w protokole weryfikacji i uzasadnieniu decyzji przekazana dokumentacja w postaci operatu technicznego sporządzona została w sposób niezgodny z przepisami i w swojej treści niespójny. Dodatkowe dokumenty nie wchodziłyby w skład operatu technicznego, którego dotyczy rozstrzygnięcie odmawiające przyjęcia do zasobu w postaci złożonej przez wykonawcę. Organ II instancji zaakcentował, iż wykazywane nieprawidłowości były wcześniej znane wykonawcy, gdyż dokumentacja w prawie niezmienionej postaci podlegała już weryfikacji w uprzednim postępowaniu.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu, tj. naruszenia § 28 pkt 3 egib poprzez uznanie, iż mapa w skali 1: 2880 może być uznana za mapę ewidencyjną i w związku z tym można jej przypisać walory takiej mapy, organ II instancji wywiódł, iż przepis ten wskazuje jedynie w jakich skałach (1:500, 1:1000, 1:2000 lub 1:5000) sporządza mapę ewidencyjną, w zależności od stopnia zurbanizowania terenu i struktury władania gruntów. W woli wyjaśnienia tej kwestii należy organ II instancji udzielił wyczerpującego opisu i wyjaśnił rys historyczny tworzenia katastru na ziemiach polskich, który pozwala na stwierdzenie, że przepisy prawa dopuszczały prowadzenie mapy ewidencyjnej (katastralnej) w innych skalach, co było znane wykonawcy wykonującemu pracę na obszarze byłego katastru [...]. Nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym zarzuty dotyczące ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie § 39 ust. 3 egib lub powoływania na ten przepis w dokumentach, jedynie w dodatkowych wyjaśnieniach wykonawcy są informacje i dołączone dokumenty, które mogłyby świadczyć o zastosowaniu tego przepisu, jednakże ani sprawozdanie techniczne ani protokół nie potwierdzają tego faktu.
Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w ocenie organu II instancji również nie znajduje również potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Wykonawca pracy przed ponownym przekazaniem zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [...] powinien uwzględnić wykazane w uzasadnieniu nieprawidłowości, w szczególności dotyczące analizy materiałów i ich oceny oraz opracować dokumentację w sposób zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Zasięg prawa własności dla działki nr 4 niewątpliwie został zmieniony, a takich działań nie może dokonywać geodeta ustalając przebieg granicy do celów ewidencyjnych.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wykonawca, reprezentowany przez pełnomocnika, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zarzucił organom orzekającym naruszenie art. 12b pkt 6 i 7 p.g.k. i art. 15 k.p.a., poprzez wskazanie w decyzji organu II instancji uchybień wskazanych na str. 12 nie ujętych w protokole weryfikacji oraz decyzji organu I instancji (str. 4), co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawia wykonawcę możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 12b pkt 7 p.g.k., a także naruszenie § 28 pkt 3 egib poprzez uznanie, iż mapa w skali 1:2880 może być uznana za mapę ewidencyjną i w związku z tym można jej przypisać walory takiej mapy.
Dodatkowo, powołał się na naruszenie przepisów prawa procesowego, w zakresie identycznym jak podniesione w treści odwołania, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w szczególności polegające na: niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym dowolne ustalenie, iż wykonawca oparł się w swoich ustaleniach o § 39 pkt 2 egib, a w rzeczywistości oparł się o § 39 pkt 3 egib; przyjęciu nieprawdziwego stwierdzenia, że na podstawie ostatniego stanu spokojnego posiadania droga została zawężona do 3,5 m, bowiem z wykonanych pomiarów wynika, że droga w terenie ma szerokość od 3,9 m do 4,75 m, co więcej sprawa dotyczyła wyznaczenia granic działek a nie ustalania przebiegu drogi; przyjęciu nieprawdziwego stanowiska, iż od 1840 roku na terenie gminy H. były wykonywane jakiekolwiek obmiary, które mogły by stać się podstawą ustaleń w niniejszej sprawie; przyjęciu nieprawdziwego stwierdzenia, polegające na uznaniu, iż mapa z 1840 r. jest zbieżna z mapą wektorową; przyjęciu nieprawdziwego stwierdzenia, polegające na skupieniu się na szerokości drogi, a nie na celu prac geodezyjnych wykonanych przez wykonawcę; naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji wyjaśnień wykonawcy; oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zakresie zarzutu dotyczącego nieprawidłowości sporządzenia mapy wektorowej w skali 1:2880 i przydania jej waloru dokumentu oraz zarzutu dotyczącego braku wykonania obmiarów w terenie. Wykonawca uznał, że nie pełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do błędnego zastosowania obowiązujących w sprawie przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi zaznaczył, iż nie uznał jako prawidłowej uwagi wskazanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a dotyczącej pozostawienia przez skarżącą błędnego atrybutu "data rozbiórki budynku" w wykazach zmian danych ewidencyjnych budynków. Nieprawidłowość ta nie została wykazana przez organ I instancji w protokole weryfikacji, a organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym zakresie wyjaśnił jedynie, dlaczego nie zgadza się z takim stanowiskiem organu I instancji. Powyższe okoliczności nie miały wpływu na rozstrzygnięcie i nie zmieniają sytuacji prawnej skarżącej, bowiem nie miały decydującego znaczenia w sposobie rozstrzygnięcia sprawy.
Natomiast w zakresie pozostałych zarzutów skarżącej należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący odniesiono się do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w trybie zapisów § 39 egib oraz wyjaśniono jak powstała ewidencja gruntów i budynków na obszarze byłego kastratu [...] w latach 60 ubiegłego wieku, w tym mapa ewidencyjna w skali 1:2880. Obecna mapa ewidencyjna prowadzona jest w postaci cyfrowej (w skali zależnej od stopnia zurbanizowania terenu i struktury władania gruntów np. w skali: 1:500, 1:1000, 1:2000 lub 1:5000), która powstała z wektoryzacji (digitalizacji) mapy ewidencyjnej analogowej (papierowej) prowadzonej w skali 1:2880.
Natomiast podstawą założenia mapy ewidencyjnej w gminie H. była mapa katastralna, która powstała około roku 1840 w skali 1:2880. Zatem nie znajdują potwierdzenia zarzuty skarżącej, że w ramach rozstrzygnięcia stwierdzono, że pomiędzy 1840 rokiem a dniem dzisiejszym na terenie gminy H. były wykonywane jakiekolwiek "obmiary" lub uznanie, iż mapa z 1840 roku jest zbieżna z mapą wektorową. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono jedynie, jak powstała mapa ewidencyjna cyfrowa, co nie oznacza, że mapa ta po przetworzeniu (konwersji) mapy analogowej do postaci numerycznej odzwierciedli idealnie treści mapy analogowej, bowiem konwersja mapy ewidencyjnej do postaci elektronicznej, dokonana w ramach modernizacji ewidencji, na podstawie § 82 egib, skutkuje sporządzeniem mapy z określonymi tym przepisem błędami średnimi konwersji. Organ II instancji odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powtórzonych zarzutów, zawartych w złożonym już wcześniej odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.
Podstawę prawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w skrócie, jak dotychczas: "p.g.k."). Zgodnie z art. 12b ust. 1, 3, 4, 6-8 p.g.k. właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
- 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
- 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych łub prac kartograficznych.
Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole.
Zgodnie z art. 12b ust. 4 p.g.k. podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Jak stanowi ust. 6 art. 12b p.g.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7 art. 12b p.g.k.).
Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych łub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych łub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8 art. 12b p.g.k.). Zacytowane regulacje prowadzą do wniosku, iż postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste, dwuetapowe postępowanie, które zakończone może być:
- 1) przyjęciem tych opracowań do zasobu, w formie czynności materialno-technicznej;
- 2) decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu;
- 3) nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni (czynnością materialno-techniczną). Sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji. Z tego wynika również, że stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Kwestią sporną jest metoda wznowienia znaków granicznych i wyznaczenie punktów granicznych działek ewidencyjnych o numerach 1 i 2, tak aby ustalić przebieg granic i połączyć je w jedną działkę ewidencyjną. Skarżąca już w toku postępowania tłumaczyła, że rozbieżności wynikające z mapy ewidencyjnej i katastralnej wynikają ze złej wektoryzacji granicy pomiędzy działkami nr 1 i 5, oraz powołała się na spokojny stan posiadania istniejący od lat 60-tych, co potwierdzili pisemnymi oświadczeniami współwłaściciele działek.
Zauważyć przyjdzie, że przystępując do sporządzania dokumentacji mającej stanowić podstawę ujawnienia danych ewidencyjnych w PZGiK, podmiot sporządzający jest związany przepisem § 6 standardów, zgodnie z którym przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Konsekwencją takiej regulacji jest obowiązek wynikający z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a) egib, zgodnie z którym sprawozdanie techniczne winno zawierać opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów. Takie sprawozdanie powinno więc zawierać szczegółowy opis sposobu oraz wyniki przeprowadzonej analizy, a także uzasadnienie, dlaczego nie wykorzystano materiałów udostępnionych przez PZGiK.
Wątpliwości w tym zakresie zostały uwidocznione w protokole weryfikacji z dnia [...]r. W złożonych później wyjaśnieniach skarżąca starała się wykazać realną niemożliwość odczytania map i rozbieżność w zarysie parcel wychodzących na różne ulice i uznała, że podstawą prawną dokonanych pomiarów i wykonania pracy geodezyjnej jest § 39.2 standardów oraz nie ma w nich sprzeczności z dokumentami (por. pismo skarżącej z dnia 27 lutego 2020 r.).
W niniejszej sprawie opis realizacji prac dokonany przez skarżącą był niewystarczający. Przede wszystkim ze sprawozdania technicznego nie wynikało w istnienie przesłanek do ustalenia przebiegu granic w trybie przepisów egib, w sposób jasny i konkretny. Jak wynika z treści art. 39 ust. 5 p.g.k. oraz § 36, 37 i 39 egib, ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych może nastąpić albo na podstawie odpowiedniego zastosowania art. 39 ust. 1-4 p.g.k., albo w oparciu o przepisy egib, przy czym § 37 egib wyraźnie przewiduje, że pomiary geodezyjne poprzedzone ustaleniem przebiegu granic mogą nastąpić tylko w dwóch przypadkach: - braku dokumentacji wymienionej w § 36, lub - stwierdzenia braku wiarygodności danych w niej zawartych. Przy ustalaniu przebiegu granic w drodze odpowiedniego zastosowania przepisów art. 39 ust. 1-4 p.g.k., zastosowanie znajduje przepis § 30 standardów. Także ten przepis przewiduje pewną kolejność czynności w zależności od danych, którymi dysponuje podmiot wykonujący dokumentację.
Z powyższych przepisów wynika, że "pierwszeństwo" jako podstawa wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych mają dane wynikające z dokumentów, o których mowa w § 36 egib. Skoro, skarżąca dysponowała danymi z okresu zakładania ewidencji gruntów i budynków, to z treści opisu technicznego powinny w sposób jasny i niewątpliwy wynikać przyczyny stwierdzenia braku wiarygodności tej dokumentacji. Natomiast w przypadku odpowiedniego zastosowania procedury wynikającej z art. 39 ust. 1-4 p.g.k. w zw. z § 30 ust. 1 i 2 standardów, ze sprawozdania technicznego powinien także w sposób jasny i niewątpliwy wynikać brak możliwości przeprowadzenia czynności opisanych w ust. 1 a następnie w ust. 2 § 30 standardów.
Dodatkowo, skarżąca w tym zakresie w sprawozdaniu technicznym nie poczyniła żadnych wyjaśnień oraz punkty narożnych ogrodzeń nie zostały włączone do numerycznego opisu granic nowopowstałej działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyraźnie stwierdził, że przy sporządzaniu spornej dokumentacji istniała możliwość wyznaczenia punktów granicznych, w trybie wynikającym z § 30 ust. 1 standardów i stanowisko to zostało uzasadnione (k. 56-58 akt administracyjnych).
Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 12b ust. 1 pkt. 1 i 2 p.g.k., to materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych podlegają weryfikacji i tylko te materiały zostają po przeprowadzonej ocenie przyjęte w przypadku pozytywnego wyniku weryfikacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Nie stanowią takich materiałów pisma, w których wykonawca prac ustosunkował się do wyników weryfikacji art. 12b ust. 7 p.g.kk, chociażby właśnie z treści tych pism wynikało, że wykonane i opracowane pomiary są zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Pisma te nie są dokumentacją, o której mowa w art. 12b ust. 1, 2 i 4 p.g.k. Nie podlegają one weryfikacji, która dotyczy wyłącznie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych. Dokumentacji takiej nie stanowią też żadne pisma składane w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie przyjęcia do p.g.k. zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę (art. 12b ust. 8 p.g.k.), w tym także odwołanie od decyzji organu I instancji. Pisma takie nie wchodzą i nie mogą wchodzić w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego pojęcie definiuje art. 2 pkt 10) p.g.k. Zgodnie z tym przepisem przez państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny - rozumie się zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne.
Należy także wskazać, że przyjęta do PZGiK, po uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji dokumentacja stanowi wiążącą podstawę do wykonywania ewentualnych dalszych opracowań. Zatem pozytywny wynik weryfikacji pozwala na uniknięcie powtarzania w kolejnych opracowaniach jakichkolwiek błędów i nieścisłości. Weryfikacja natomiast dotyczy także treści sprawozdania technicznego jako części operatu technicznego (§ 71 ust. 2 pkt. 4 standardów) ponieważ żaden przepis ustawy p.g.k., jak też standardów nie zwalnia od tego obowiązku. Zakres weryfikacji i jej wynik nie może więc ulec zmianie, bez względu na treść jak i poprawność składanych przez wykonawcę wyjaśnień, jeżeli nie idzie za tym poprawa lub uzupełnienie sprawozdania technicznego. Niewątpliwie więc doszło do naruszenia § 71 ust. 7 pkt 6 standardów.
Przedłożona przez skarżącą dokumentacja geodezyjna i techniczna, w sposób nienależyty uzasadniała istnienie przesłanek umożliwiających ustalenie przebiegu granic, w trybie § 37 egib, bowiem w skład operatu technicznego przekazywanego do PZGiK wchodzi sprawozdanie techniczne (§ 71 ust. 2 pkt 4 standardów), a sprawozdanie techniczne zawierać ma określenie celu oraz zakresu rzeczowego i terytorialnego wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych (§ 75 ust. 7 pkt 1 standardów).
Należy wskazać, że przepis § 37 standardów stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogramatycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic z uwzględnieniem § 39 ust. 2 egib. Dokonany przez skarżącą pomiar i wytyczenie granicy działek 2 i 1 z działką nr 4 został ograniczony i przyjęty po ogrodzeniu, co ilustruje załącznik graficzny (k.17 i 18). Skarżąca nie skorzystała w tym zakresie z akt ksiąg wieczystych, tylko ograniczyła się do dokumentów udostępnionych z PZGiK. W rezultacie zachodnia granica dz. 1 została ustalona w sposób zmieniający konfigurację (kształt) działki, powodując zawężenie drogi. W rezultacie powstały rozbieżności pomiędzy ustalonym przebiegiem granic a przebiegiem granicy na mapie (zostało to szeroko opisane na str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący odniesiono się do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w trybie zapisów § 39 egib, oraz wyjaśniono jak powstała ewidencja gruntów i budynków na obszarze byłego katastru [...] w latach 60 ubiegłego wieku, w tym mapa ewidencyjna w skali 1:2880. Obecna mapa ewidencyjna prowadzona jest w postaci cyfrowej (w skali zależnej od stopnia zurbanizowania terenu i struktury władania gruntów np. w skali: 1:500, 1:1000, 1:2000 lub 1:5000), która powstała z wektoryzacji (digitalizacji) mapy ewidencyjnej analogowej (papierowej), prowadzonej w skali 1:2880.
Natomiast podstawą założenia mapy ewidencyjnej w gminie H. była mapa katastralna, która powstała około roku 1840 w skali 1:2880. Zatem nie znajdują potwierdzenia zarzuty, że pomiędzy 1840 rokiem a dniem dzisiejszym na terenie gminy H. były wykonywane jakiekolwiek "obmiary" lub uznanie, iż mapa z 1840 roku jest zbieżna z mapą wektorową. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, jak powstała mapa ewidencyjna cyfrowa, co nie oznacza, że mapa ta po przetworzeniu (konwersji) mapy analogowej do postaci numerycznej odzwierciedli idealnie treści mapy analogowej, bowiem konwersja mapy ewidencyjnej do postaci elektronicznej, dokonana w ramach modernizacji ewidencji, na podstawie § 82 egib, skutkuje sporządzeniem mapy z określonymi tym przepisem błędami średnimi konwersji. Organ II instancji zaakcentował, że przebieg granic obecnego użytkowania gruntu może odbiegać od przebiegu użytkowania gruntu w czasie powstawania mapy katastralnej.
Taki przebieg granic (wynikający z katastru) i powierzchnie działek są wykazane w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych. W zakresie określania powierzchni działek sprawa łączy się z postępowaniem, w którym skarżąca ustaliła przebieg granic działki sąsiedniej, bo pierwotnie była to jedna działka nr 1 i nr 5. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nawet pominięcie pewnych kwestii nie mogłoby być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wynika to z tego, że organ II instancji wskazał na naruszenia prawa przez skarżącą przy sporządzaniu dokumentacji geodezyjnej, które przesądzały o zasadności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
Organ II instancji z racji przyznanych mu ustawowo kompetencji nie kontroluje prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji, lecz ponownie rozpatruje sprawę, czyli bada ją od nowa w oparciu o zgromadzone dokumenty oraz obowiązujące prawo. Postępowanie wyjaśniające nie może ograniczać się więc wyłącznie do analizy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji, lecz do całości przedłożonej dokumentacji geodezyjnej.
W tym miejscu należy poczynić kilka uwag dotyczących specyfiki postępowania odwoławczego przewidzianego przepisami k.p.a. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie organ II instancji zobowiązany jest dokonać oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności istniejących na dzień wydania przez niego decyzji i w tym zakresie także dokonać ustaleń co do okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz odnieść się do argumentów odwołania. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, trzeba mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5.03.2013 r. sygn. akt II OSK 244/13 i wyrok NSA z 26.01.2011 r. sygn. akt I OSK 1305/10, CBOS).
W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (por. wyroki WSA w Opolu z 6.02.2014 r. sygn. akt II SA/Op 525/13 i z 25.09.2015 r. sygn. akt II SA/Op 276/15, CBOS).
W tym kontekście stwierdzić trzeba, że regulacje egib (w szczególności art. 12b ust.
7) w żaden sposób nie modyfikują ogólnych zasad postępowania administracyjnego dotyczących odwołań od decyzji. Taki sam pogląd w tym zakresie podziela orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Szczecinie z 12.01.2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1179/16 i z 1.03.2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1177/16, CBOS).
Organ II instancji szeroko analizował przedłożoną przez skarżącą dokumentację geodezyjną uwzględniając zarówno zastosowanie przepisów p.g.k. i egib oraz standardów, danych obiektów topograficznych i mapy zasadniczej. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienia w oczywisty sposób przemawiają za tym, że przedłożona przez skarżącą dokumentacja geodezyjna była wadliwa i jako taka nie mogła zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Odnosząc się do elementów i zakresu, jakie winna obejmować mapa do celów projektowych wskazać należy na treść § 78 tego rozporządzenia stanowi, że: "Do sporządzenia mapy do celów projektowych wykonawca wykorzystuje:
- 1) zbiory danych PZGiK, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 8 i 11 oraz ust. 1b ustawy;
- 2) wyniki pomiarów obiektów nieobjętych bazami danych, o których mowa w pkt 1, wskazanych przez projektanta lub inwestora;
- 3) opracowania planistyczne oraz projekty budowlane i inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, przechowywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, dotyczące terenu projektowanej inwestycji lub terenów sąsiednich.".
Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że mapę do celów projektowych stanowi aktualna mapa sporządzona zgodnie z przepisami standardów (w szczególności § 28 i 63 ust. 1), która winna zawierać wszystkie wymagane elementy. Podkreślenia wymaga, że w myśl § 80 pkt 10 standardów, treść opisu mapy do celów projektowych stanowi m.in. oznaczenie granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji. To na wykonawcy prac geodezyjnych spoczywa obowiązek ich wykonywania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz uważność przy korzystaniu ze zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie bowiem do § 6 standardów przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów.
Powyższy przepis nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zadaniem wykonawcy przed każdorazowym skorzystaniem z nich, jest więc analiza materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej.
W tym stanie sprawy organ II instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i uczynił to zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.), oraz dokonał wszechstronnej ich oceny, jak też analizy obowiązujących przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie, a także odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu, oraz na tej podstawie dokonał trafnych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, dotyczących nieprawidłowości przy sporządzaniu dokumentacji geodezyjnej, co skutkowało odmową przyjęcia materiałów sporządzonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia również wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ II instancji wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając ich znaczenie.
W rozpatrywanej sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego (w tym przywołane w skardze), w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.). Organ II instancji w sposób jasny wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie uwzględnił zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu (art. 107 § 3 k.p.a.). Odniósł się również do zarzutów zawartych w skardze, co uczynił w odpowiedzi na skargę.
Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że z analizy sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem przepisów prawa materialnego oraz reguł postępowania określonych w przepisach k.p.a. (w tym i powołanych w skardze). Materiał dowodowy w zakresie odpowiednim do prowadzonego postępowania został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających dotyczy tylko dokumentów i to pod wskazanymi tam warunkami, stąd też wniosek pełnomocnika skarżącej z dnia 28 grudnia 2020 r. nie został uwzględniony.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.
Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 omawianej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19, publ. CBOS).
Na podstawie § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Gliwice i niektórych innych miast województwa śląskiego obszarem czerwonym, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 przywołanej ustawy, skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 13 stycznia 2021 r., o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącej i organ administracji, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.
Mając na uwadze powyższe Sad stwierdził, iż w kontrolowanej sprawie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. oraz prawidłowo oceniony stosownie do art. 80 k.p.a., a ponadto był wystarczający do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wobec powyższego skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.