Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 114/20

Uzasadnienie

A Spółka Jawna z siedzibą w C. (odwołujący się, skarżący) złożyła w dniu 15 listopada 2018 r. w Urzędzie Miasta C. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-magazynowego do konfekcjonowania jelit na konfekcjonowanie nawozów i stymulatorów wzrostu roślin, przewidzianego do realizacji na działkach ewidencyjnych nr 1, 2, 3, 4, 5 z obrębu [...] K., położonych w C. przy ul. [...] Wniosek został uzupełniony w dniu 21 stycznia 2019 r. poprzez objęcie inwestycją działki nr 6 oraz korektę załącznika C do wniosku, tj. że planowana inwestycja nie powoduje zmiany warunków ochrony środowiska. Planowane przedsięwzięcie polegać ma na demontażu instalacji do konfekcjonowania jelit i montażu nowej instalacji do konfekcjonowania nawozów i stymulatorów wzrostu roślin. Zakładana wielkość produkcji wyniesie 25m3 w systemie dwuzmianowym a w ciągu godziny będzie konfekcjonowanych około 1,6 m3 nawozów. Proces konfekcjonowania będzie polegał na:

1. - dostarczaniu surowców do zakładu przez firmę zewnętrzną samochodami cysternami do przewozu materiałów ciekłych. Cysterna z danym rodzajem nawozu będzie umieszczona na zewnątrz hali i poprzez system pomp nawozy będą przepompowywane do zbiorników typu mauzer (nalewanie półautomatyczne) lub bezpośrednio do stanowiska konfekcjonowania (nalewanie automatyczne),
2. - nalewaniu półautomatycznym docelowo (nalewaniu automatycznym - dozowarka liniowa),
3. - zakręcaniu i zgrzewaniu,
4. - etykietowaniu,
5. - pakowaniu wyrobu gotowego,
6. - przekazaniu wyrobów gotowych na magazyn,
7. - logistyce.

Dla przedmiotowego przedsięwzięcia została wydana decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr[...], w której wymieniony organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-magazynowego do konfekcjonowania jelit na konfekcjonowanie nawozów i stymulatorów wzrostu roślin", planowanego w C. przy ul. [...] na terenie działek ewidencyjnych nr1, 2, 3, 4, 5, 6 obręb [...] K. Decyzja ta jest ostateczna.

Ostatecznie decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł m.in., że z opisanej przez inwestora technologii oraz składu konfekcjonowania mieszanin jednoznacznie wynika, że działalność to produkcja - wytwarzanie produktów przez konfekcjonowanie chemicznych półproduktów ub produktów. Teza ta również powtarza się w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] nr [...] W związku z tym postępowanie dotyczy budynku produkcyjnego a nie usługowego jak wnioskuje inwestor, co oznacza, że zmienia się rodzaj zabudowy na terenie nieruchomości i będzie to zabudowa produkcyjna. Wnioskowana inwestycja wprowadza więc nowy rodzaj zabudowy - produkcyjny, który nie stanowi kontynuacji funkcji istniejących w obszarze analizowanym.

Na skutek odwołania inwestora sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, które zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Stwierdziło, że dokonana ocena charakteru planowanej działalności wykazała, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z planowaną działalnością o charakterze produkcyjnym.

Jak wcześniej wspomniano, przed wystąpieniem decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor złożył w dniu [...] Prezydenta Miasta C. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-magazynowego do konfekcjonowania jelit na konfekcjonowanie nawozów i stymulatorów wzrostu roślin, planowanego w C. przy ul. [...] na terenie działek ewidencyjnych nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 obręb [...] K. Wówczas przedsięwzięcie zostało zaliczone do kategorii "instalacji do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Postępowanie zakończyło się wydaniem wspomnianej wcześniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W świetle powyższych ustaleń nie budzi więc wątpliwości, że planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie inwestycyjne stanowi instalację do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Skoro więc planowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, to dało to uzasadnioną podstawę organowi pierwszej instancji do odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył inwestor. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Częstochowie naruszenie:

1. - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o wybiórczo zebrany materiał dowodowy, polegające na przyjęciu, że konfekcjonowanie nawozów i stymulatorów wzrostu stanowi działalność produkcyjną, która to funkcja nie występowała w analizowanym obszarze, podczas gdy działalność polegająca na konfekcjonowaniu nawozów i stymulatorów wzrostu roślin stanowi działalność o charakterze usługowo-magazynowym, co w niniejszej sprawie oznacza kontynuację dotychczasowej funkcji, jaka jest realizowana na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy ustalenia warunków zabudowy,
2. - art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na ustaleniu znaczenia pojęcia "konfekcjonowania nawozów i stymulatorów wzrostu" jako czynności o charakterze produkcyjnym, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja powinna zostać zakwalifikowana jako inwestycja o funkcji usługowo-magazynowej,
3. - art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie wyłącznie kontroli działania organu I instancji oraz zaniechanie dokonania własnych wyjaśnień, podczas gdy organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę w całości, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
4. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji cech urbanistycznych zabudowy zastanej i wadliwe ustalenie, że planowana inwestycja ma charakter produkcyjny, a nie usługowo-magazynowy, podczas gdy planowana inwestycja spełnia powyższy wymóg, ponieważ ma ona charakter usługowo-magazynowy, co doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,
5. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że realizacja planowanej inwestycji stanowiłaby nowy element kompozycji urbanistycznej z uwagi na brak funkcji kontynuacji, której wniosek dotyczy, podczas gdy planowana inwestycja (zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo- magazynowego do konfekcjonowania jelit na konfekcjonowanie nawozów i stymulatorów wzrostu roślin) nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania obiektu z dotychczasowego przeznaczenia handlowo-usługowo- magazynowego na produkcyjny, co doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;
6. - art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że wydana co do przedmiotowej inwestycji decyzja środowiskowa jest wiążąca w zakresie przyjęcia, że planowana inwestycja ma charakter produkcyjny, podczas gdy organ środowiskowy tej kwestii nie oceniał, i nie posiadał kompetencji w powyższym zakresie, co doprowadziło w konsekwencji do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 – dalej jako "u.p.z.p.") "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy".

Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".

W rozstrzyganej sprawie istotą sporu, co przyznaje zarówno skarżący, jak i organy administracji, jest spełnienie przez planowane zamierzenie przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jaką jest kontynuacja funkcji. Obecnie funkcją przedmiotowej nieruchomości jest działalność usługowa polegająca na konfekcjonowaniu jelit. W ocenie organów administracji planowana działalność polega na produkcji nawozów sztucznych i stymulatorów ich wzrostu. A na obszarze analizowanym funkcja produkcyjna nie występuje.

W ocenie Sądu przeprowadzony przez organy administracji w tym zakresie tok rozumowania jest nieprawidłowy i wewnętrznie sprzeczny. Opierają się one bowiem na wydanej w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie planowaną działalność określono jako produkcję. Takie podejście nie jest zasadne.

Wedle słownika PWN produkcja to "zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury; też: to, co zostało wytworzone". Internetowy Słownik Języka Polskiego (https://sjp.pl/produkcja) definiuje zaś produkcję jako "wytwarzanie dóbr i usług". Wielki Słownik Języka Polskiego https://wsjp.pl/index.php?id_hasla=7729&id_znaczenia=4885046&l=1&ind=0) określa wreszcie sporne pojęcie jako "wytwarzanie jakichś towarów". Wspólnym mianownikiem przedstawionych definicji jest "wytwarzanie". To można zaś wyjaśnić jako "powstanie czegoś".

Planowana przez inwestora działalność nie ma jednak polegać na wytwarzaniu czegokolwiek. Planuje on sprowadzać gotowy produkt (nawozy i stymulatory wzrostu roślin) a następnie konfekcjonować je – czyli rozlewać (rozsypywać) do mniejszych opakowań. Nie można zatem przyjąć, że nie spełniona została przesłanka przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (brak funkcji produkcyjnej na analizowanym obszarze) w sytuacji, gdy wnioskodawca nie zamierza takiej funkcji realizować.

Tu zresztą organy administracji zachowują się bardzo niekonsekwentnie. Dotychczasowa funkcja realizowana na przedmiotowej nieruchomości została określona jako usługowa – konfekcjonowanie jelit. Niestety, organy nie zadały sobie trudu aby pojęcie to wyjaśnić. Znajduje się to poza zakresem orzekania Sądu w niniejszej sprawie – ale dotychczasowa działalność inwestora musiała zostać wstrzymana ze względu na protesty okolicznych mieszkańców wywołane zanieczyszczeniami odorowymi. Należałoby więc ustalić na czym dotychczasowa działalność A polegała. Czy było to tylko konfekcjonowanie, czy też przygotowanie produktu (jelit) do sprzedaży. Bo mało prawdopodobne by samo "dzielenie" produktu na mniejsze "porcje" takie skutki środowiskowe mogło wywołać.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta C. weźmie pod uwagę wyżej poczynione uwagi Sądu.