Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 października 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowskich Górach zaskarżył do tutejszego Sądu uchwałę Nr XXIV/264/2008 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 22 kwietnia 2008 roku w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Tarnowskie Góry w części:
- - dotyczącej postanowień zawartych w Regulaminie dostarczania wody j odprowadzania ścieków na terenie Gminy Tarnowskie Góry będącym załącznikiem do w/w uchwały paragrafie 19 ust. 1 w zakresie stwierdzenia, iż wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić jedynie osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci,
- - w części dotyczącej postanowień zawartych w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Tarnowskie Góry będącym załącznikiem do w/w uchwały paragrafie 23 w zakresie obciążenia osoby ubiegającej się o przyłączenie kosztami realizacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych oraz instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych,
- - w części dotyczącej postanowień zawartych w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Tarnowskie Góry będącym załącznikiem do w/w uchwały paragrafie 36 w zakresie zapewnienia dostawy wody na cele przeciwpożarowe na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą i Przedsiębiorstwem.
Przedmiotowej uchwale zarzucił:
- 1. Wydanie jej z naruszeniem przepisu art.6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wskazanie w paragrafie 19 Regulaminu, iż z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci i w konsekwencji do zawarcia umowy o przyłączenie zgodnie z treścią paragrafu 21 Regulaminu jest uprawniona jedynie osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci podczas gdy przepisy przywołanej ustawy zawierają upoważnienie do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez osobę, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzone ścieki albo osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,
- 2. Wydanie jej z naruszeniem przepisu art. 15 ust 1.2 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 roku poprzez wskazanie w paragrafie 23 Regulaminu, iż realizację budowy przyłączy wodociągowych, kanalizacyjnych oraz instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych na własny koszt odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci, gdy przepisy przywołanej ustawy nie zawierają upoważnienia do obciążania odbiorców realizacją budowy instalacji wodociągowych oraz przyłączy wodociągowych i przyłączy kanalizacyjnych,
- 3. Wydanie jej z naruszeniem przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wskazanie w paragrafie 36 Regulaminu, iż zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą i przedsiębiorstwem podczas gdy przepisy przywołanej ustawy wskazują, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i opłat ustalonych w taryfach za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe.
Odpowiadając na skargę Burmistrz Tarnowskich Gór wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący zdaje się w sposób wyrywkowy odczytywać Regulamin. Zakwestionowany przepis § 19 nie dotyczy umowy o świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Kwestionowany § 19 Regulaminu bowiem dotyczy technicznych warunków podłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Został on zamieszczony w Rozdziale IV Regulaminu, zatytułowanym "Warunki przyłączania do sieci". Z kolei kwestia umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków uregulowana w Rozdziale II Regulaminu, zatytułowanym "Szczegółowe warunki i tryb terania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami - A. Zasady zawierania umów". Z zawartych tam regulacji (§ 2 i nast.) wynika jasno, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z odbiorcą, którego nieruchomość została podłączona do sieci, jeżeli wystąpi on z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy.
Czym innym zatem jest ustalenie technicznych warunków przyłączenia o co wystąpić może - zgodnie z Regulaminem - osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, a czym innym jest, zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Jak podniósł organ ratio legis obostrzenia zawartego w § 19 Regulaminu wydaje się być oczywiste. Zapis ten ma chronić osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości przed przekroczeniem zwykłego zarządu polegającego na przyłączeniu nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej przez osoby nie posiadające tytułu prawnego do niej.
Burmistrz Tarnowskich Gór zakwestionował również zarzut skargi dotyczący § 23 Regulaminu stanowiącego, iż realizację budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych oraz instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych zapewnia na własny koszt odbiorca ubiegający się o przyłączenie się do sieci. W ocenie organu chodzi tu o koszty finansowania wewnętrznych instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych. Zaskarżony przepis Regulaminu ma za zadanie uświadomienie odbiorcy, że budowę taką może - ale na jego koszt - wykonać przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Jest to przejaw zwykłej usługi budowlanej, którą może świadczyć Przedsiębiorca na zasadach rynkowych.
Odnosząc się do § 36 Regulaminu organ wskazał, iż nie sposób z tego przepisu wywodzić, że warunkiem dostawy wody na omawiane cele jest zawarcie umowy. Obowiązek ten obciąża Przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Umowa, o której mowa w § 36 Regulaminu, określa jedynie sposób dokonywania rozliczeń pomiędzy Przedsiębiorstwem a Gminą. Zwrócić należy uwagę, że na terenie Gminy Tarnowskie Góry nie wszystkie punkty czerpania wody na cele przeciwpożarowe (hydranty) wyposażone są w odpowiednie urządzenia pomiarowe. Przyjęcie zatem omawianej regulacji w Regulaminie pozwala na ułożenie wzajemnych relacji pomiędzy Gminą a Przedsiębiorstwem. Nie przesądza też kwestia ta o opłatach innych, niż wymienione w cytowanym art. 22 pkt 2 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (a takim aktem jest zaskarżona uchwała) podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednym z takich przepisów szczególnych jest przepis art. 94 u.s.g, który nie znajdzie jednak zastosowania w stosunku do aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Odnosząc powyższe do sformułowanych w skardze zarzutów stwierdzić przyjdzie, iż są one uzasadnione.
Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.) "rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy regulamin ten określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Pierwszy zarzut skarg dotyczy treści § 19 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu. Stanowi on, że "z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci". Skład orzekający stwierdza, iż art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje delegacji do określenia przez radę gminy kwestii uprawnionego do wystąpieniem o ustalenie technicznych warunków wykonania przyłącza. Wynika to z przepisów powszechnie obowiązujących (m.in. z prawa budowlanego).
Zatem § 19 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Niezależnie od tego Sąd wskazuje, iż sformułowanie użyte w zakwestionowanym przepisie wprowadza w istocie w błąd. Użyto tam bowiem określenia "posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości". Z tego tytułu (jakiegokolwiek) nie musi wcale wynikać uprawnienie do występowania o warunki techniczne przyłącza.
Za zasadny skład orzekający uznaje także zarzut § 23 Regulaminu stanowiącego, iż realizację budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych oraz instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych zapewnia na własny koszt odbiorca ubiegający się o przyłączenie się do sieci. W ocenie organu chodzi tu o koszty finansowania wewnętrznych instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych. Zaskarżony przepis Regulaminu ma za zadanie uświadomienie odbiorcy, że budowę taką może - ale na jego koszt - wykonać przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Jest to przejaw zwykłej usługi budowlanej, którą może świadczyć Przedsiębiorca na zasadach rynkowych. Artykuł 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje delegacji do dokonania takich ustaleń. Nawet gdyby przyjąć, iż chodzi tu o przepis "informacyjny" wskazujący odbiorcy usług, że mogą na jego koszt wykonane pewne usługi w zakresie budowy instalacji wewnętrznej, to i tak w ocenie Sądu zamieszczenie takiej "informacji" w Regulaminie nie jest dopuszczalne.
Za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej Sąd uznaje wreszcie § 36 Regulaminu. Zgodnie z nim "zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą i Przedsiębiorstwem [...]". Organ wskazał, iż nie sposób z tego przepisu wywodzić, że warunkiem dostawy wody na omawiane cele jest zawarcie umowy. Obowiązek ten obciąża Przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Umowa, o której mowa w § 36 Regulaminu, określa jedynie sposób dokonywania rozliczeń pomiędzy Przedsiębiorstwem a Gminą. Zwrócić należy uwagę, że na terenie Gminy Tarnowskie Góry nie wszystkie punkty czerpania wody na cele przeciwpożarowe (hydranty) wyposażone są w odpowiednie urządzenia pomiarowe. Przyjęcie zatem omawianej regulacji w Regulaminie pozwala na ułożenie wzajemnych relacji pomiędzy Gminą a Przedsiębiorstwem.
Nie przesądza też kwestia ta o opłatach innych, niż wymienione w cytowanym art. 22 pkt 2 ustawy. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy Gminą a Przedsiębiorstwem.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.