Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz U. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji polegającej:
- 1. na rozbudowie, remoncie kapitalnym oraz adaptacji na cele mieszkalno- usługowe istniejącego budynku mieszkalnego w U. przy ul. [...] na parceli gruntowej nr 1,
- 2. budowie budynku garażowego 3 stanowiskowego z poddaszem użytkowym z przeznaczeniem na cele mieszkalne.
Wnioskiem z dnia 6 listopada 2019 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej za pośrednictwem Burmistrza Miasta U. A. D. (skarżący), wskazując na art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdził, iż decyzja z [...] r. jest drugą decyzją wydaną w tej samej sprawie, gdyż dla tej samej sprawy została wydana decyzja z dnia [...] r. nr [...]. Zdaniem skarżącego mamy do czynienia z tożsamością sprawy rozstrzygniętej pierwotną decyzją. Podkreślił, że organ jest związany decyzją od chwili jej wydania, aż do momentu ustania jej mocy obowiązującej. Ponadto wskazał, że poprzez wyeliminowanie niektórych elementów uwzględnionych w decyzji z [...] r. a nie wpisanie ich do decyzji z [...] r. spowodowano naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.
Pismem z dnia [...] r. Kolegium wystąpiło do skarżącego o wykazanie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.
W piśmie z dnia 3 marca 2020 r. skarżący szeroko przedstawił swoje stanowisko akcentując, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, a każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyjaśnił dalej, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta U. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z [...] r.
Kolegium uznało, iż skarżący ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu.
Pismem z dnia [...] r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. informując, iż z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego kraju nie może zwołać czynnego udziału. Na czynny udział strony zostały zaproszone pismem z dnia [...] r. na dzień [...] r. Do czynnego udziału zgłosił się jedynie skarżący.
Rozpoznając wniesiony wniosek Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem kasacyjnym, prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, a w oceny decyzji kwestionowanej organ dokonuje w świetle przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Wyjaśniło, że decyzja została wydana pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r, nr 89. poz.415- dalej "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym"). Zgodnie z przepisami art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji jeżeli została ona dotknięta jedną z wad wymienionych w tym paragrafie w pkt od 1 - 7.
Wskazało, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu.
Odnosząc się do decyzji Burmistrza Miasta U. z [...] r. Kolegium wskazało, iż organ prowadząc postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji ustalił, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze, który zgodnie z zapisami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta U., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] U. Nr [...] z dnia [...] r. (opub. Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz.[...] z [...] r.) - znajduje się w jednostce strukturalnej D 33 MN Mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy, dla której ustalenia planu brzmią: " utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej i obiektów zabytkowych. Zakłada się uzupełnienie luk budowlanych na działkach o pow. ok.800 m2. Obszar ochrony konserwatorskiej dawnego założenia hutniczego, wszelkie działania wymagają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Kolegium podkreśliło, iż inwestycja polegająca na rozbudowie, remoncie kapitalnym oraz adaptacji na cele mieszkalno-usługowe istniejącego budynku mieszkalnego w U. przy ul. [...] na parceli gruntowej nr 1 oraz budowie budynku garażowego 3 stanowiskowego z poddaszem użytkowym z przeznaczeniem na cele mieszkalne odpowiada przeznaczeniu obszaru i jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) Została także zaopiniowana pozytywnie przez Państwową Służbę Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w B. - opinia z dnia [...] r. Podkreśliło, że choć decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. lecz ma charakter promesy, uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach.
Analizując zarzuty podniesione przez skarżącego Kolegium doszło do przekonania, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Zaakcentowało, że wzruszenie decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności powinno mieć charakter wyjątkowy i odbywać się tylko wówczas, gdy spełnione zostaną ściśle określone wymogi wynikające z przepisów prawa, w tym określone w art 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, mają charakter przesłanek pozytywnych, co oznacza, iż wystąpienie którejkolwiek z nich prowadzi do stwierdzenia nieważności, ale tylko wówczas gdy nie zaistnieje jedna z dwóch wskazanych w art. 156 § 2 K.pa. przesłanek negatywnych. Do tych zalicza się upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia czy też wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Skorzystanie przez organ z przesłanki negatywnej w postaci upływu lat dziesięciu od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji nie będzie miało zastosowania do wszystkich przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.pa., ale jedynie tych przypadków, gdy: decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Odnosząc się do wniosku skarżącego Kolegium wyjaśniło, iż nieuczestniczenie w postępowaniu bez własnej winny nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast jest przesłanką do wznowienia postępowania.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż zaskarżona decyzja jest drugą decyzją w tej samej sprawie Kolegium po dokonaniu analizy akt ustaliło, że wnioskodawca wnioskiem dnia 10 października 1998 r. wystąpił do Burmistrza Miasta U. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił warunki, które musi spełnić inwestor Istotnym elementem treści tej decyzji jest ustalenie okresu jej ważności - 1 rok od dnia jej otrzymania, co przesądza o czasie w jakim inwestor mógł skutecznie ubiegać się o pozwolenie na budowę. Inwestor decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odebrał w dniu [...] r., a zatem roczny termin jej ważności upłynął z dniem [...] r. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy, zaznaczając iż chodzi o przedłużenie ważności decyzji z dnia [...] r. Burmistrz Miasta U. rozpatrując wniosek, decyzją z dnia [...] r. ustalił ponownie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zadania.
Decyzję tę inwestor odebrał w dniu [...] r. Kolegium wyjaśniło, że art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. dotyczy tych przypadków, gdy w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których pierwsza jest ostateczna. Jednak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu terenu jest decyzją terminową, która traci ważność jeżeli w terminie jednego roku od dnia jej otrzymania inwestor nie wystąpi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. I taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Skoro ustawodawca wskazał, iż o utracie ważności wskazanej decyzji po upływie jednego roku to należy przyjąć, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uchybił przepisom.
Odnosząc się do brzmienia art 43 i art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że podmiot któremu już wydano decyzję nie jest uprawniony do ubiegania się ponownie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu i tej samej budowy, tym bardziej iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzja terminową, a inwestor w ciągu 1 roku nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Nabyte uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy w tym terminie wygasają. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko stwierdzając, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zabrania wydania warunków zabudowy dla tego samego terenu, tej samej budowy i tego samego inwestora.
Kolegium wskazało, że skoro stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady stabilności decyzji administracyjnej, to przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Nie stwierdziło istnienia kwalifikowanych wad decyzji z dnia [...] r. określonych w art.156 § 1 K.p.a., których ciężar przesądzałby o konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ponadto upływ 10 letniego terminu od dnia wydania decyzji uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Kolegium skarżący zarzucił naruszenie przepisów, stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tj. art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznej z ustaleniami planu miejscowego; jako drugiej w tej samej sprawie, rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r.; niewykonalnej w dniu jej wydania oraz która została podrobiona przez organ administracji publicznej ponadto błędną interpretację przepisów art. 145 K.p.a.; ponadto naruszenie innych przepisów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 K.p.a, art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.; naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO, uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, stwierdzenie nieważności poprzedzającej decyzję SKO decyzji Burmistrza Miasta U., umorzenie postępowania administracyjnego I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu szeroko opisał swoje dotychczasowe działania związane zarówno z niniejszym postępowaniem, jak i postępowaniem o pozwolenie na budowę na działkach sąsiednich. W obszerniej, odręcznej skardze podtrzymał dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko i argumentację
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku –Białej wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wyjaśniło, że zarzuty podniesione w skardze były przedmiotem postępowania przed organem I instancji jak i Kolegium.
W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2020 r, skarżący odniósł się do twierdzeń Kolegium zawartych w odpowiedzi na skargę i uzupełnił swoje stanowisko w sprawie. W przekonaniu skarżącego organy od wielu lat naruszają prawo nie podejmując żadnych działań czy to z urzędu, czy też na wnioski skarżącego i to mimo wielu, opisanych w piśmie nieprawidłowości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W niniejszej sprawie kontroli legalności poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej;
- 1. na rozbudowie, remoncie kapitalnym oraz adaptacji na cele mieszkalno- usługowe istniejącego budynku mieszkalnego w U. przy ul. [...] na parceli gruntowej nr 1
- 2. budowie budynku garażowego 3 stanowiskowego z poddaszem użytkowym z przeznaczeniem na cele mieszkalne.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji zainicjował skarżący – właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z działką zainwestowaną.
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Tryb tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 156-159 K.p.a.
Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie zainicjowane zostanie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej, po przesądzeniu, że został on złożony przez podmiot legitymowany, przechodzi do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego powinno nastąpić badanie występowania w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zakres rozpoznania sprawy administracyjnej w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na nadzwyczajny charakter tego postępowania, jest zatem odmienny od zakresu rozpoznania w ramach postępowania w trybie zwykłym, w toku którego dochodzi do rozpoznania sprawy co do istoty. Organ, przed którym uruchomiony został tryb nadzwyczajny orzeka bowiem jako organ kasacyjny.
Tym samym w podjętej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie o kwestiach dotyczących meritum sprawy (szerzej zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 651-652, i powołane tam orzecznictwo). Tryb nadzwyczajny nie może być zatem traktowany jako instrument prowadzący do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej. Nadto jest on wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.
Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, albowiem decyzja Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji była ważna do dnia [...] r. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy, zaznaczając iż chodzi o przedłużenie ważności decyzji z dnia [...] r. Burmistrz Miasta U. rozpatrując wniosek, decyzją z dnia [...] r. ustalił ponownie dla przedmiotowego zadania warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Termin ważności tej decyzji upływał z dniem [...] r. Sam fakt, że obie decyzje tego samego podmiotu i tego samego przedmiotu postępowania nie powoduje, iż mamy do czynienia z tożsamością sprawy, a to z uwagi na okres ich ważności - 1 rok od dnia jej otrzymania.
Sąd zauważa podnadto, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r., a więc decyzji która została wydana ponad 20 lat temu. Natomiast zgodnie z treścią art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten statuuje przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności. Przy czym wartościuje podstawy stwierdzenia nieważności na takie, przy których upływ czasu nie ma znaczenia dla możliwości wzruszenia decyzji, oraz takie, przy których upływ czasu ma znaczenie, bowiem ich wystąpienie powoduje konieczność wycofania decyzji z obrotu prawnego tylko w terminie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji.
Sąd podzielił w niniejszej sprawie stanowisko Kolegium, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Omówione uwarunkowania prawne nie pozwalały przyjąć, że doszło do z naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. w obowiązującym brzmieniu. Wobec powyższego za chybione należy uznać pozostałe zarzuty skargi
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.) Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).