Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 marca 2014 r. F. S. (obecnie skarżący) zwrócił się do Starosty Powiatowego w B. z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do zdyscyplinowania właściciela rowu odprowadzającego wody ze stawu należącego uprzednio do H. D. – legitymującej się pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] r., którym obecnie włada jej następca prawny – H. D. i nałożenia nań obowiązku wyczyszczenia i wykoszenia wspomnianego rowu. Wskazał, że rów ten jest wykoszony jedynie częściowo w okolicach jego działki, a jego stan na dalszym odcinku powoduje podtapianie okolicznych nieruchomości.
Pismem z dnia 25 marca 2014 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nakazania [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. właściwego utrzymania - konserwacji rowu położonego w C. na nieruchomości nr [...]. W oparciu o "wydruki" z map ewidencyjnych oraz z rejestru gruntów ustalono strony postępowania – podmioty dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie wspomnianego rowu.
W toku prowadzonego postępowania, w dniu 15 kwietnia 2014 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalono, że od mnicha spustowego do ujścia rowu J. sporny rów jest utrzymany, natomiast na pozostałym odcinku – do ujścia cieku I. jest zarośnięty i zamulony. Według wyjaśnień skarżącego, po większych opadach deszczu tereny przyległe do rowu są podtapiane. Przedstawiciel [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych oświadczył, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, w imieniu którego włada nią Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 r. Geodeta Powiatowy poinformował organ, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, w imieniu którego administruje nią Gmina C. Dalej jednakże wskazał, że właścicielem tej nieruchomości jest Gmina C. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nakazania [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. właściwego utrzymania - konserwacji rowu położonego w C. na nieruchomości nr [...].
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w oparciu o treść ewidencji gruntów ustalono, iż właścicielem wspomnianego rowu jest Marszałek Województwa [...], który swoje zadania w tym zakresie realizuje za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Tymczasem na dalszym etapie postępowania, w oparciu o treść księgi wieczystej stwierdzono, że właścicielem terenu, a tym samym urządzenia wodnego, które się na nim znajduje jest Skarb Państwa, a administratorem jest Gmina C. Wobec powyższego, skoro wszczęte przez organ z urzędu postępowanie miało na celu nałożenie obowiązku na [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, to tym samym, w opisanych wyżej okolicznościach nie jest to możliwe, co sprawia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi uchylanie się od wydania rozstrzygnięcia, którego efektem byłoby podjęcie działań zapobiegających zalewaniu nieruchomości sąsiednich przez wody wydostające się z niedrożnego rowu.
Rozpoznając to odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego z treści ewidencji gruntów wynikało, że właścicielem gruntu, na którym znajduje się rów był Marszałek Województwa [...] wykonujący zadania za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Skoro więc postępowanie toczyło się "w sprawie nakazania właścicielowi - [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. właściwego utrzymania - konserwacji rowu położonego w C. na nieruchomości nr [...]", a w toku postępowania ustalono, że podmiot ten nie jest właścicielem wspomnianej nieruchomości, to tym samym postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe ze względu na fakt, iż adresatem ewentualnych zaleceń organu nie mógł być podmiot, który nie miał do nieruchomości i znajdującego się na niej urządzenia wodnego tytułu prawnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący raz jeszcze podniósł, że brak należytego utrzymania wspomnianego rowu naraża go na zalewanie należących doń nieruchomości. Tymczasem ani właściciel rowu ani też właściciel stawu, pomimo ciążących na nich obowiązków nie poczuwają się do utrzymywania go w należytym stanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, obszernie opisując przebieg postępowania i podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2015 r. skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów sądowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją ujawniła szereg uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia jak również poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że wbrew dyrektywie wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy w sposób, który pozwoliłby na właściwą ocenę zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym umorzenie postępowania administracyjnego było przedwczesne i nieuzasadnione, czego z kolei nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję wydaną w tym zakresie i naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 105 § 1 tej ustawy.
Przepis art. art. 64 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) nakłada obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych, wskazując wprost, że chodzi o ich eksploatację, konserwację oraz remonty w celu zachowania ich funkcji. W ocenie Sądu pomimo, że przepis ten nie precyzuje, kto jest adresatem obowiązku, to nie powinno ulegać wątpliwości, że chodzi o władającego urządzeniem wodnym. W sytuacji, gdy takie urządzenie jest utrzymywane w nienależytym stanie, a w szczególności negatywnie oddziałuje na sąsiednie grunty, właściwy organ (starosta) może w drodze decyzji nałożyć obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności (art. 64b Prawa wodnego).
Z treści pisma procesowego skarżącego, które do organu wpłynęło w dniu 20 marca 2013 r. wynika, że domagał się on nałożenia na podmiot władający rowem, który usytuowany jest na nieruchomości nr [...], obowiązku utrzymania tego urządzenia wodnego w takim stanie, aby korzystanie z niego (odprowadzanie wód ze stawów, którymi włada H. D.) nie czyniło szkód na nieruchomościach sąsiednich – w tym należących do strony. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin rowu wskazywał, że rów ten jest tylko w części wykoszony (od mnicha spustowego do ujścia rowu J.), natomiast na pozostałym odcinku (do ujścia cieku I.) jest zarośnięty i zamulony. Wedle wyjaśnień skarżącego, po opadach deszczu następuje podtapianie terenów przyległych do rowu. Tymczasem organ wszczął postępowanie z urzędu uznając, że jego przedmiotem będzie nakazanie [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. właściwego utrzymywanie tego urządzenia.
W aktach sprawy brak jest jednakowoż jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego a priori stwierdzić, że to właśnie ten podmiot włada wspomnianym rowem, a co za tym idzie, to właśnie on powinien rów ten utrzymywać w należytym stanie i w konsekwencji na niego powinny być nałożone obowiązki. Przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, niezależnie od tego, czy inicjowane jest wnioskiem strony, czy też podejmowane jest z urzędu, toczy się "w sprawie", a rzeczą organu jest ustalić elementy stosunku administracyjno – prawnego, składające się na pojęcie "sprawy indywidualnej", o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Do elementów tych zalicza się stan faktyczny, który organ winien ustalić, krąg stron postępowania oraz normy prawa odnoszące się do zaistniałego stanu faktycznego. Ukierunkowanie postępowania administracyjnego w sposób, w jaki uczynił to organ pierwszej instancji, dyskwalifikuje wydane przezeń rozstrzygnięcie, a co za tym idzie również utrzymującą je w mocy decyzję organu odwoławczego.
Nie sposób bowiem stwierdzić, w oparciu o jakie kryteria na początku postępowania ustalono, że będzie się ono toczyć w przedmiocie nałożenia na konkretny podmiot obowiązków, bez upewnienia się, że podmiot ów w istocie będzie miał status jego strony. Umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.) może nastąpić wówczas, gdy okaże się, iż sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, albo też w toku postępowania odpadła przyczyna jego prowadzenia. Z treści pisma skierowanego do organu przez skarżącego wprost wynikało, że oczekuje on podjęcia działań, które zobligowałyby podmiot władający rowem do jego utrzymywania w należytym stanie, tak jak wynika to z treści art. 64 ust.1 Prawa wodnego. Przedmiotem toczącego się postępowania powinno być zatem ustalenie, czy urządzenie wodne znajdujące się na nieruchomości nr [...] jest utrzymywane w należytym stanie, a jeżeli nie, to zbadanie również, czy i w jaki sposób negatywnie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie.
Równocześnie, o ile wszczynając postępowanie organ nie dysponował pełną wiedzą na temat tego, kto włada rowem, winien podjąć kroki zmierzające do jego ustalenia. Ze względu na opisane wyżej okoliczności, na gruncie niniejszej sprawy działanie organów obydwu instancji nosi znamiona naruszenia nie tylko przywołanego już wyżej art. 7 k.p.a. lecz również godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywatela do organu. W istocie bowiem organy obu instancji uchyliły się od wykonania ciążącego na nich obowiązku wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a co za tym idzie oceny, czy fakty powołane przez skarżącego rzeczywiście miały miejsce, w uzasadnieniach swoich decyzji w ogóle nie odnosząc się do podniesionych przez niego kwestii.
Dalej wskazać przyjdzie, iż nawet prowadząc postępowanie w tak ograniczonym zakresie, organ pierwszej instancji nie ustrzegł się uchybień, które miały bezpośredni wpływ na wynik postępowania, a których organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegł. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że organ pierwszej instancji ustalił część stron postępowania w oparciu o dokumenty, które żadną miarą nie mogły stanowić podstawy do tego rodzaju konstatacji. O ile bowiem wydruki z systemu ksiąg wieczystych (tzw. elektroniczna księga wieczysta) mogą mieć moc dowodową dla zbadania tytułu prawnego do poszczególnych nieruchomości, o tyle znajdujące się w aktach sprawy, bliżej niezidentyfikowane mapy oraz "wypisy" z ewidencji gruntów mocy takowej mieć nie mogą, o czym zresztą świadczą istniejące na nich adnotacje, że dokumenty te nie mają mocy prawnej, a zawarte w nich informacje "nie są dokumentami w postępowaniach administracyjnych i innych".
Oparcie się przez organ pierwszej instancji na treści tych dokumentów jest tym bardziej niezrozumiałe, że przecież to właśnie starosta, na mocy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) jest organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, a więc dysponującym dostępem do informacji znajdujących się w zbiorze urzędowym. Organ ten jest też odpowiedzialny za bieżącą aktualizację tej ewidencji. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że organ w sposób odpowiadający treści art. 77 § 1 k.p.a. zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy, co w tym aspekcie miało szczególnie istotne znaczenie.
Należy przy tym zwrócić uwagę na enigmatyczne w swojej treści pismo Geodety Powiatowego z dnia 22 kwietnia 2014 r., który wskazał – bez powołania się na jakikolwiek dokument, że właścicielem działki nr [...] "jest Skarb Państwa, administrator: gmina C.", by w drugim zdaniu dodać, że "przedmiotowa działka z mocy prawa jest własnością gminy C.". Z powyższego nie da się żadną miarą wywnioskować, kto jest właścicielem wspomnianej nieruchomości ani też, kto włada istniejącym na niej urządzeniem wodnym (rowem). Wobec takiego stanu rzeczy organ we własnym zakresie powinien był podjąć próbę ustalenia właściciela nieruchomości oraz urządzenia wodnego, odwołując się do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Co prawda, w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty [...] z dnia 13 maja 2014 r., informujące o tym, że nosi się on z zamiarem wystąpienia do Wojewody [...] o wydanie decyzji komunalizacyjnej, co jak można domniemywać z treści zaskarżonej decyzji oraz całokształtu okoliczności, organ uznał za wystarczającą przesłankę do zaniechania podejmowania jakichkolwiek dalszych ustaleń w tym zakresie.
Sąd stoi jednakże na stanowisku, że do momentu wydania takiej decyzji stan prawny nieruchomości należy oceniać w oparciu o treść prowadzonej dla niej księgi wieczystej - zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten przewiduje bowiem domniemanie, że prawo jawne wpisane w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro więc w dacie wszczęcia postępowania oraz w dacie wydawania decyzji, w księdze wieczystej prowadzonej dla wspomnianej nieruchomości, ujawniony był Skarb Państwa, to organ miał obowiązek przyjąć, że podmiot wpisany w Dziale II jest właścicielem. To z kolei, przy uwzględnieniu wyrażonej w art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 poz. 121 ze zm.) zasady superficies solo cedit i zarazem braku jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że to nie właściciel nieruchomości lecz ktoś inny włada urządzeniem wodnym, w razie stwierdzenia zaniedbań w utrzymaniu tego urządzenia, obligowało organ do nałożenia obowiązków wynikających z art. 64b Prawa wodnego.
Jedynie wtedy, gdyby w toku prowadzonego postępowania we wskazanym wyżej przedmiocie okazało się, iż równolegle toczy się inne postępowanie administracyjne (np. komunalizacyjne) lub sądowe, w wyniku którego może dojść do zmiany właściciela nieruchomości lub podmiotu władającego rowem, możliwym byłoby zawieszenie postępowania ze względu na wystąpienie tzw. zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). W przeciwnym przypadku, oczekiwanie na uzyskanie ostatecznej decyzji w tamtym postępowaniu mogłoby oznaczać, że urządzenie wodne nadal będzie utrzymywane w nienależytym stanie, co może skutkować powstawaniem szkód a zarazem brakiem podmiotu odpowiedzialnego za ich naprawienie i brakiem możliwości podjęcia działań zapobiegających takim sytuacjom. Taką sytuację, nie tylko ze względu na obowiązek sformułowany w art. 64 ust.1 Prawa wodnego, lecz przede wszystkim z uwagi na konstytucyjną gwarancję ochrony własności wyrażoną w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, uznać należy za niedopuszczalną, a pasywną postawę organu w tym zakresie - za nielicującą z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą działania organów na podstawie i w granicach prawa.
Istotą regulacji art. 64b Prawa wodnego jest bowiem przyznanie właściwemu organowi instrumentu pozwalającego na przeciwdziałanie negatywnym konsekwencjom zaniedbań w utrzymaniu urządzenia wodnego, w czym zawiera się również realizacja obowiązku ochrony prawa własności nieruchomości narażonych na negatywne oddziaływania ze strony takiego urządzenia.
Prowadząc ponownie postępowanie, organ pierwszej instancji skoncentruje swoje działania na ustaleniu kto włada rowem znajdującym się na nieruchomości nr [...] oraz na tym, czy rów ten jest utrzymywany w należytym stanie. O ile dostrzeże uchybienia w tym zakresie, to korzystając z uprawnień jakie daje mu art. 64b Prawa wodnego, zobowiąże właściciela lub władającego urządzeniem wodnym do podjęcia określonych działań, precyzując ich zakres oraz termin wykonania. Swoje stanowisko wyrazi w decyzji administracyjnej, której treść będzie odpowiadała wymogom sformułowanym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Krąg stron toczącego się postępowania administracyjnego zostanie wyznaczony zgodnie z art. 28 k.p.a. za pomocą źródeł dowodowych wymienionych w Dziale II Rozdziale 4 k.p.a.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku stwierdzając zarazem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzystu) zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego.