Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] podjętym z up. Prezydenta Miasta G. na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) podjęto postępowanie o wymeldowanie z pobytu stałego M. P. z lokalu położonego w G. przy ul. [...]. W motywach organ I instancji wskazał, że zgodnie z cytowanym na wstępie przepisem, organ administracji podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania.
Niniejsze postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] roku ze względu wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przywrócenia naruszonego posiadania przez właściwy organ egzekucyjny.
Do akt sprawy dołączono następnie postanowienia Sądu Rejonowego w G. o sygn. akt [...] z dnia [...] r. oraz postanowienia Sądu Okręgowego w G. o sygn. akt [...] z dnia [...] r. o egzekucję świadczenia pieniężnego – w przedmiocie rozpoznania skargi na czynności Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., polegającą na odmowie przeprowadzenia egzekucji w sprawie [...], dotyczącą wykonania wyroku Sądu Okręgowego o sygn. akt [...] z dnia [...] roku, w którym nakazuje się J. G. oraz B. P.-G., aby przywrócili K. P. i M. P. posiadanie własnościowego spółdzielczego prawa do domu jednorodzinnego położonego w G. przy ul. [...], dla którego prowadzony jest zbiór dokumentów w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G. poprzez opuszczenie objętej tym prawem nieruchomości.
Wobec powyższego zdaniem organu, należało postępowanie o wymeldowanie podjąć celem wydania decyzji administracyjnej o wymeldowaniu z pobytu stałego lub też o odmowie wymeldowania M. P. z lokalu przy ul. [...] w G. zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 10 kwietnia 1974 r. (tekst jednolity Dz. U. Nr 139, poz. 993 z 2006 roku z późniejszymi zmianami). Jednocześnie organ pouczył, że na niniejsze postanowienie służy stronom zażalenie do Wojewody [...].
Działając zgodnie z pouczeniem zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. P., domagając się jego uchylenia. Żalący się wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone ze względu na wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przywrócenia naruszonego posiadania spornego lokalu przez właściwy organ egzekucyjny. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. organ I instancji wskazał, że podstawą do podjęcia zawieszonego postępowania stał się fakt dołączenia do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Jednakże zdaniem strony, organ I instancji na dzień wydania postanowienia o podjęciu postępowania nie miał wiedzy, czy wyżej wskazane postanowienia są prawomocne.
Zatem nie miał tym samym podstaw do podjęcia postępowania. Dodał, że aby uznać w niniejszej sprawie, że przyczyny zawieszenia postępowania ustąpiły organ I instancji powinien mieć wiedzę w przedmiocie prawomocności powyższych postanowień, bowiem tylko prawomocne postanowienia sądu stanowić będą podstawę do podjęcia przedmiotowego postępowania meldunkowego.
Zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, Wojewoda podał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania a zagadnieniem wstępnym. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia – bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia – załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09).
Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie kwestię zagadnienia wstępnego organ I instancji interpretuje za szeroko, nie zwracając uwagi na związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy a ewentualnym zagadnieniem wstępnym. Żaden przepis prawa nie uzależnia bowiem wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania przed sądem powszechnym. Zatem fakt wystąpienia do odpowiednich organów w sprawie przywrócenia naruszonego posiadania lokalu oraz przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu wprowadzenia K. i M. P. w jego posiadanie, winien stanowić jedynie jedną z okoliczności w ramach ustaleń stanu faktycznego, którego ocena należy do organu administracji w granicach art. 80 kpa, nie zaś zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia spornego lokalu nie jest wyłączone z właściwości orzekającego w sprawie meldunkowego organu, który w ramach administracyjnego postępowania dowodowego uprawniony jest do samodzielnych ustaleń i ocen w tym zakresie.
W konsekwencji, ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu nie może być kwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1701/99). Wobec powyższego podjęcie postępowania w sprawie wymeldowania M. P. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w G. było zasadne, a w ocenie organu II instancji zarzuty zawarte w zażaleniu uznać należy za nietrafne, bowiem wobec dotychczas zebranego materiału dowodowego, brak wiedzy o uprawomocnieniu się postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...], nie stanowi bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania M. P. w odniesieniu do przesłanek wynikających z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
W skardze do sądu administracyjnego M. P. zanegował pogląd organu odwoławczego co do braku przesłanek do zawieszenia niniejszego postępowania ze względu na toczące się postępowanie egzekucyjne, zmierzające do wykonania wyroku sądu w przedmiocie przywrócenia posiadania spornego lokalu. Zdaniem skarżącego, kwestia zasadności zawieszenia postępowania została przesądzona postanowieniem z dnia [...] r., a wobec braku wiedzy co do prawomocności przywołanych przez organ I instancji postanowień, brak było podstaw do podjęcia postępowania. Nadto, zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7 i art. 97 § 2 kpa, bowiem podjęcie postępowania było wynikiem niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż nie ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie, skoro organy administracji nie miały wiedzy w kwestii prawomocności rozstrzygnięcia sprawy przed sądem powszechnym. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Uczestnik postępowania J. G. w piśmie z dnia [...] r. wniósł również o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc że obecnie nie toczy się żadna sprawa. Przymiot prawomocności postanowień Sądu Okręgowego w G. wynika zaś wprost z art. 363 § 1 kpc.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny stwierdził bowiem, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 101 § 3 kpa.
Zdaniem składu orzekającego, w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., a więc w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Kwestia skutków nowelizacji art. 101 § 3 kpa, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), jest sporna zarówno w orzecznictwie jak w literaturze. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił jednak stanowisko, że nowelizacja tego przepisu miała na celu wykluczenie zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania, co jednak nie pozbawiło strony ochrony prawnej, skoro przepis art. 142 kpa przewiduje możliwość zaskarżenia takiego postanowienia w odwołaniu od decyzji.
Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 630/12 (LEX nr 1235827) przepis art. 101 § 3 kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.
1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, cytowane w komentarzu autorstwa Andrzeja Wróbla (LEX nr 17/2012), nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowanie. W uzasadnieniu tym stwierdza się: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania".
Z powyższego uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 kpa było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów, z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Ustawodawca wykluczył bowiem zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 kpa sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie.
Skład orzekający w pełni podzielił powyższy pogląd, nie przychylając się do stanowisk odmiennych, zaprezentowanych m. in. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11 oraz powołanej tam literaturze. Brak bowiem podstaw do przyjęcia, że mimo zmiany stanu prawnego, zachowała aktualność uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137). Wolą ustawodawcy była nowelizacja art. 101 § 3 kpa, polegająca na ograniczeniu prawa strony do wniesienia samoistnego środka zaskarżenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 101 § 3 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia po myśli art. 152 cyt. ustawy.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie adwokata w kwocie 240 zł i opłatę skarbową w kwocie 17 zł, czyli łącznie 357 zł, orzeczono na wniosek pełnomocnika skarżącego, złożony w toku rozprawy sądowej zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem orzec o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 kpa. W tej sytuacji bez znaczenia są już zarzuty skargi.