Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1165/17

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935), art. 63 ust. 1, art. 64a ust. 2 i ust. 5, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 – dalej p.w.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. R. oraz A. R.:

1. I. zalegalizował istniejące urządzenie wodne, tj. wykonaną zabudowę odcinka cieku naturalnego o nazwie "A" rurociągiem z rur PVC średnicy 1000 mm w części odcinka o długości 10 mb na nieruchomości 1 (obręb [...] – Z.), w miejscu istniejącego przepustu gospodarczego Ø5OOmm; rzędna wylotu do istniejącej studni: 269,24 m n.p.m., współrzędne geograficzne wylotu do istniejącej studni: [...]", E: [...]", spadek podłużny I = 23‰;
2. II. Odmówił wydania decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, tj. wykonanej zabudowy odcinka cieku naturalnego o nazwie "A" rurociągiem z rur PVC średnicy 1000 mm w części odcinka o długości 11 mb na nieruchomości o numerze geodezyjnym 1 i 2 (obręb [...] – Z.) wykonanego w miejscu otwartego cieku naturalnego o nazwie "A";
3. III. Nałożył na G. R. oraz A. R. obowiązek likwidacji wykonanej zabudowy odcinka cieku naturalnego o nazwie "A" rurociągiem z rur PVC średnicy 1000 mm w części odcinka o długości 11mb na nieruchomości o numerze geodezyjnym 1 i 2 (obręb [...] – Z.) wykonanego w miejscu otwartego cieku naturalnego o nazwie "A", ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku:
4. 1. Likwidacji wykonanego urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia, wodnoprawnego, tj.: rurociągu z rur PVC średnicy 1000 mm, długości 11 mb na działce numer 1, w tym numer 2 należy dokonać pod nadzorem Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach;
5. 2. W miejscu zlikwidowanego przepustu średnicy Ø1000 mm długości 11 mb na działce numer 1 w tym numer 2 należy odtworzyć koryto cieku naturalnego o nazwie "A" do stanu przed zarurowaniem, tj.: koryto trapezowe otwarte, nieumocnione o szerokości w dnie 0,5 - 0,6m, nachylenie skarp n = 1: 0,8-1, średniej głębokości 0,8-1,2m;
6. 3. O terminie rozpoczęcia likwidacji wykonanej zabudowy odcinka cieku naturalnego o nazwie "A" rurociągiem z rur PVC o średnicy 1000 mm, długości 11mb na działce numer 1 w tym numer 2 należy powiadomić na piśmie Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach z czternastodniowym wyprzedzeniem;
7. 4. O terminie zakończenia likwidacji wykonanej zabudowy odcinka cieku naturalnego o nazwie "A" rurociągiem z rur PVC średnicy 1000 mm, długości 11 mb na działce numer 1 w tym numer 2 należy powiadomić na piśmie bez zbędnej zwłoki Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach;
8. 5. Roboty należy prowadzić w sposób niepowodujący ujemnego oddziaływania na przepływ wody w cieku;
9. 6. O terminie zakończenia likwidacji wykonanej zabudowy odcinka cieku naturalnego j.w. należy powiadomić na piśmie Starostę [...] do 7 dni;
10. 7. W przypadku prowadzenia robót w obrębie sieci energetycznej prace należy prowadzić pod specjalistycznym nadzorem zakładu energetycznego;
11. IV. Wyznacza się termin likwidacji wykonanej zabudowy odcinka cieku naturalnego j.w. do dwunastu miesięcy od daty, w której decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu podano m. in., że toczyło się postępowanie dotyczące kontroli gospodarowania wodami, prowadzone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., zakończone wydaniem zarządzenia pokontrolnego Nr [...] z dnia [...] r. Zarządzone zostało, iż G. i A. R. wystąpią z kompletnym wnioskiem do Starosty [...] o legalizację nowego zarurowania o średnicy 1000 mm, długości 21 mb. Ostatecznie żądanie zawarte we wniosku określono jako: legalizacja wykonanej zabudowy odcinka cieku naturalnego o nazwie "A" rurociągiem z rur PVC średnicy 1000 mm, długości 21 mb w miejscu przepustu gospodarczego i odcinka koryta otwartego, położonego na nieruchomości 1 w O.-Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 844/14, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy wydania decyzji o legalizacji urządzenia wodnego.

Każde wykonanie urządzenia wodnego, niezależnie od powodu jego wykonania, nawet jak określono w piśmie w "trybie awaryjnym", musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne. Organem właściwym do wydania takiej decyzji jest zgodnie z art. 140 ust. 1 p.w. starosta (z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, które w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania). Wykonaną zabudowę odcinka cieku naturalnego o nazwie "A" rurociągiem z rur PVC średnicy 1000 mm w części odcinka o długości 10mb na nieruchomości 1 w miejscu istniejącego przepustu gospodarczego Ø500 mm należy uznać za legalną. Wykonana zabudowa istniała przed wejściem w życie przepisów uchwały Rady Miejskiej O. z dnia [...] r. Nr [...]., a jej przebudowa z średnicy Ø500 mm na Ø1000 mm w związku z lokalnymi podtopieniami poprawiła hydraulikę odbiornika, gdyż istniejąca średnica rur była niewystarczająca.

Wykonana zabudowa odcinka cieku naturalnego o nazwie "A" rurociągiem z rur PVC średnicy 1000mm, długości 11mb na działce numer 1, w tym numer 2, jest niezgodna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. oraz dzielnicy Z., jak stanowi uchwała Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] r. Dla terenów wód powierzchniowych WS/Z3 jest ustanowiony zakaz zabudowy przy czym wyjątki dotyczące zabudowy nie znajdują tu zastosowania. Wykonana zabudowa uzyskała negatywną ocenę hydrologiczną w opinii wykonanej na zlecenie organu przez uprawnionego hydrologa - mgr inż. T. P., uzupełnionej przy piśmie z [...] r. Zatem, Starosta nie może dokonać zalegalizowania zabudowy odcinka cieku naturalnego j.w. z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z uwagi na negatywną ocenę hydrologiczną wykonaną przez uprawnionego hydrologa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli G. R. i A. R. zaskarżając ją w całości. Zarzucili m. in.

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 64a ust. 2 w zw. z art. 63 p.w., poprzez odmowę wydania decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, pomimo istnienia przesłanek do legalizacji urządzenia, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia, czy biorąc pod uwagę istniejącą już zabudowę cieku na działce nr 1 rurą betonową o średnicy 800 mm na długości 27,5 mb dokonaną na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. dodatkowe zarurowanie cieku zgodnie z wnioskiem skarżących, tj. rurą o średnicy 1000 mm na długości 21 mb wpływa negatywnie na zachowanie dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebę zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologiczne stosunki w środowisku wodnym i na terenach podmokłych, podczas gdy wyjaśnienie tej kwestii wymaga opinii specjalisty;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia, czy przebudowa istniejącego już uprzednio przepustu gospodarczego o średnicy 500 mm, zastanego przez skarżących na nieruchomości w chwili jej nabycia, wpływa negatywnie na stan wód i środowisko, tym bardziej w sytuacji, gdy zabudowany ciek funkcjonuje już na nieruchomości od dłuższego czasu;

4) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 64a ust. 5 p.w., poprzez ustalenie warunków likwidacji wykonanego urządzenia i odtworzenia koryta cieku w sposób nadmiernie ingerujący w strukturę nieruchomości oraz prawo własności wnioskodawców, a to z uwagi na narzuconą szerokość i głębokość cieku;

5) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 84 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na opinii uprawnionego hydrologa T. P., przy krytycznej ocenie opinii uprawnionego hydrologa A. S., podczas gdy opinia uprawnionego hydrologa A. S. wskazuje na zasadność wydania decyzji o legalizacji urządzenia;

6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia, poprzez oparcie decyzji na informacji o występowaniu lokalnych podtopień, o których stanowią dokumenty pochodzące z początkowego etapu postępowania, tj. z lat [...] i [...], które nie zostały przez Organ zweryfikowane, co do miejsca wystąpienia podtopień i jego związku z zabudową wnioskodawców, jak również nie zostały zaktualizowane o dane aktualne na czas poprzedzający wydanie decyzji;

7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zasięgnięcia w toku postępowania opinii podmiotu wykonującego prawa właścicielskie do cieku, tj. Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach;

8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dowolną i nieuprawioną wykładnię przez Organ pojęć użytych w uchwale nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] r., która skutkowała przyjęciem przez Organ tezy, iż zabudowa będąca przedmiotem wniosku jest niedopuszczalna.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji o legalizacji urządzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego o rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył także M. B., zaskarżając ją w części, a to w zakresie punktu I wskazanej decyzji. Zaskarżonej części decyzji zarzucił obrazę przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

1. a) art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez dokonaną w trakcie postępowania obrazę prawa materialnego, a to art. 64a ust. 2 p.w., którego błędna wykładnia skutkowała przyjęciem, iż wysokość opłaty legalizacyjnej może być ustalona przed wydaniem decyzji w sprawie legalizacji urządzenia wodnego - oraz art. 24 § 1 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia z [...] roku, w drodze którego orzeczono o wysokości kosztów postępowania (opłaty legalizacyjnej) przed wydaniem decyzji w sprawie przez organ administracji publicznej, podczas gdy przepis ten wskazuje na obowiązek wydania takiego postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji w sprawie;
2. b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, który to brak skutkuje niemożliwością prześledzenia toku myślowego organu wydającego decyzję w sprawie;
3. c) art. 80 k.p.a., poprzez oparcie się w zakresie urządzenia o długości 10 mb na nieruchomości 1 jedynie na oświadczeniu osób zainteresowanych, tj. G. R. i A. R. oraz złożonej przez wskazanych opinii prywatnej, skutkując dokonaniem błędu w ustaleniach faktycznych mającym wpływ na wydaną decyzję poprzez uznanie, iż zabudowa cieku przepustem Ø500 na długości 10 metrów na działce 1 istniała już w latach 50-tych ubiegłego wieku, a co za tym idzie ustalenie wskazanej zabudowy za legalną.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji w punkcie I, poprzez orzeczenie o odmowie legalizacji istniejącego urządzenia wodnego, o nakazie jego usunięcia, a także terminie wykonania prac. Jednocześnie wniesiono o utrzymanie w mocy punktu II, III i IV zaskarżonej decyzji.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że organ odwoławczy całkowicie podziela ustalenia organu I instancji, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem inwestycja w podanym zakresie jest sprzeczna z § 28 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ rozpatrujący odwołanie od decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, zawierające zarzuty dotyczące postanowienia o opłacie legalizacyjnej, nie jest uprawniony do uchylenia jedynie postanowienia o określeniu wysokości opłaty legalizacyjnej oraz pozostawienia jednocześnie w obiegu prawnym decyzji legalizacyjnej. Decyzja o legalizacji urządzenia wodnego oraz postanowienie o opłacie legalizacyjnej są bowiem ze sobą nierozerwalnie powiązane. Przebudowa istniejącego już uprzednio przepustu gospodarczego Ø500 mm, czyli na długości 10 mb, została zalegalizowana w punkcie I zaskarżonej decyzji, gdyż z ustaleń faktycznych wynika, iż ten zarurowany odcinek istniał już przed wejściem w życie wyżej przytoczonych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem wykonanie jedynie jego przebudowy poprzez zwiększenie średnicy do 1000 mm nie powoduje naruszenia ww. ustaleń, dotyczących zakazu wykonywania nowej zabudowy. Z kolei wykonane zarurowanie cieku naturalnego o nazwie "A" rurociągiem z rur PVC średnicy 1000 mm na kolejnym odcinku o długości 11 mb (o jakim mowa w punkcie II zaskarżonej decyzji) jako nowa zabudowa - narusza przepisy o planowaniu przestrzennym. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii uprawnionego hydrologa T. P., gdyż opinia ta została wydana na zlecenie organu, a nie którejś z zainteresowanych stron postępowania, co oznacza, że opinia mogła zostać uznana za najbardziej obiektywną.

Skargę na powyższą decyzję przez pełnomocnika wnieśli G. R. i A. R., zaskarżając ją w całości (na rozprawie pełnomocnik doprecyzował, że zaskarżenie dotyczy jedynie rozstrzygnięcia odwoławczego w zakresie odnoszącym się do punktów II – IV decyzji organu I instancji). Zarzucono:

naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.;

naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 64a ust. 2 w zw. z art. 63 p.w., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie legalizacji urządzenia wodnego, wydanej pomimo istnienia przesłanek do legalizacji urządzenia, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 p.w., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie legalizacji urządzenia wodnego, wydanej pomimo faktu, że ciek "A" nie został zakwalifikowany zgodnie z rozporządzeniem z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną do śródlądowych wód powierzchniowych istotnych dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej tylko do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, zatem wykonanym przepustem nie zmienia się dobrego stanu wód (jakości wód) ani charakterystycznych dla niego biocenoz, zachowując przy tym istniejącą rzeźbę terenu.

naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 64a ust. 5 p.w., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie legalizacji urządzenia wodnego i obowiązku likwidacji, pomimo iż w decyzji w zakresie dotyczącym obowiązku likwidacji zabudowy Organ nakłada na skarżących obowiązek odtworzenia cieku naturalnego w sposób i na zasadzie ustalonym ze Śląskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach, podczas gdy wskazany sposób likwidacji nie jest możliwy do przeprowadzenia i nie będzie prowadził do stanu, jaki istniał przed dokonaniem zabudowy, a wskazany Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń nie jest administratorem zabudowanego cieku;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1. a) brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia, czy biorąc pod uwagę istniejącą już zabudowę cieku na działce nr 1 rurą betonową o średnicy 800 mm na długości 27,5 mb dokonaną na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. dodatkowe zarurowanie cieku zgodnie z wnioskiem skarżących, tj. rurą o średnicy 1000 mm na długości 21 mb wpływa negatywnie na zachowanie dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebę zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologiczne stosunki w środowisku wodnym i na terenach podmokłych;
2. b) brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia, czy biorąc pod uwagę, iż będąca przedmiotem postępowanie zabudowa cieku na działce nr 1 rurą PCV o średnicy 1000 mm na długości 21 mb wykonana bez wymaganego pozwolenia była w istocie przebudową istniejącego już uprzednio przepustu gospodarczego o średnicy 500 mm, zastanego przez skarżących na nieruchomości w chwili jej nabycia, wpływa negatywnie na zachowanie dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebę zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologiczne stosunki w środowisku wodnym i na terenach podmokłych;
3. c) brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia, poprzez oparcie decyzji na informacji o występowaniu lokalnych podtopień, o których stanowią dokumenty pochodzące z początkowego etapu postępowania, tj. z lat [...] i [...], które nie zostały przez Organ zweryfikowane, co do miejsca wystąpienia podtopień i jego związku z zabudową wnioskodawców, jak również nie zostały zaktualizowane o dane aktualne na czas poprzedzający wydanie decyzji;
4. d) brak zasięgnięcia w toku postępowania opinii podmiotu wykonującego prawa właścicielskie do cieku, tj. Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach;
5. e) dowolną i nieuprawioną wykładnią przez Organ pojęć użytych w uchwale nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] r., która skutkowała przyjęciem przez Organ tezy, iż zabudowa będąca przedmiotem wniosku jest niedopuszczalna, przy niewykorzystaniu wszystkich możliwości weryfikacji wykładni, w tym wobec niezwrócenia się przez Organ do urbanisty sporządzającego miejscowy plan o wyjaśnienie pojęć wzbudzających wątpliwości, których wykładni Gmina O. nie dokonała;
6. f) dowolną i nieuprawioną wykładnią przepisu § 28 ust. 2 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] r., poprzez pominięcie zastrzeżenia wynikającego z § 28 ust. 2 pkt 2 uchwały dopuszczającego wykonanie infrastruktury technicznej do której zaliczyć należy wykonane urządzenie, które umożliwia przeprawę i przejazd przez ciek z jednego brzegu na drugi.

naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 84 k.p.a. w z w. z art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na opinii uprawnionego hydrologa T. P., przy krytycznej ocenie opinii uprawnionego hydrologa A. S., podczas gdy opinia uprawnionego hydrologa A. S. wskazuje na zasadność wydania decyzji o legalizacji urządzenia;

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy Staroście [...] do ponownego rozpoznania, przy czym w zakresie decyzji Starosty [...] co do punktów II – IV, a także zasądzenie od Organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Skargę na powyższą decyzję złożył również M. B., zaskarżając ją w części dotyczącej utrzymania w mocy punktu I decyzji Starosty [...] z [...] r. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której brak jest podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku,
2. 2) art. 6 oraz art 8 § 1 k.p.a., poprzez dokonaną w trakcie postępowania obrazę prawa materialnego, a to art. 64a ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne - którego błędna wykładnia skutkowała przyjęciem, iż wysokość opłaty legalizacyjnej może być ustalona przed wydaniem decyzji w sprawie legalizacji urządzenia wodnego,
3. 3) art. 24 § 1 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia z [...] roku, w drodze którego orzeczono o wysokości kosztów postępowania (opłaty legalizacyjnej) przed wydaniem decyzji w sprawie przez organ administracji publicznej, podczas gdy przepis ten wskazuje na obowiązek wydania takiego postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji w sprawie;
4. 4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz argumentów uzasadniających nieuwzględnienie zarzutów skarżącego, który to brak skutkuje niemożliwością prześledzenia toku myślowego organu wydającego decyzję w sprawie;
5. 5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oparcie się w zakresie urządzenia o długości 10 mb na nieruchomości 1 jedynie na oświadczeniu osób zainteresowanych tj. G. R. i A. R. oraz złożonej przez wskazanych opinii prywatnej, skutkując dokonaniem błędu w ustaleniach faktycznych mającym wpływ na wydaną decyzję poprzez uznanie, iż zabudowa cieku przepustem Ø500 na długości 10 metrów na działce 1 istniała już w latach 50. ubiegłego wieku, a co za tym idzie ustalenie wskazanej zabudowy za legalną.

Wskazując na powyżej powołane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji - w zaskarżonym zakresie, tj. w odniesieniu do pkt I decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).

Archiwalna już obecnie, a obowiązująca w czasie wydawania decyzji ustawa – Prawo wodne z 2001 r. w art. 1 ust. 1 i 1a wskazywała m. in.: "Ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Ustawa reguluje sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa." W decyzji organu I instancji powołano z kolei m. in. art. 63 ust. 1 p.w. zgodnie z którym "Przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowaniem dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych." Konsekwencją dokonanych ustaleń w zakresie stanu faktycznego było zastosowanie art. 64a ust. 1 i 2 p.w. w brzmieniu "Jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust.

2. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego."

Tymczasem organ odwoławczy w swej decyzji na s. 7 pisze m.in. "Organ odwoławczy całkowicie podziela ustalenie organu I instancji, zawarte w zaskarżonej decyzji, że celem wykonanej zabudowy odcinka cieku naturalnego o nazwie "A" rurociągiem z rur PVC średnicy 1000 mm na długości 11 mb (o jakim mowa w punkcie II. zaskarżonej decyzji) nie jest służenie gospodarce wodnej i jej poprawie czy ochrona przeciwpowodziowa, lecz m.in. ułatwienie komunikacji na działce nr 1, czyli odwołujących się, przy czym do komunikacji na tej działce służy już poprzednio wykonany odcinek zarurowania przedmiotowego cieku (o długości 27,5 m), zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] r. (dołączonym jako dowód do akt niniejszej sprawy postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r.)."

Organ z jednej strony prowadził więc postępowanie w trybie ustawy – Prawo wodne, która w świetle cytowanego wyżej art. 1 m. in. "reguluje gospodarowanie wodami", zastosował przepisy mówiące o "urządzeniu wodnym" (art. 63 i 64a p.w.), które jest zdefiniowane w art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w. (są to "urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, przykładowo tam wymienione), na podstawie tej ustawy wydał rozstrzygnięcie, a jednocześnie stwierdził, że celem przedmiotowych urządzeń "nie jest służenie gospodarce wodnej" (mają zapewniać prawidłową komunikację). Należało zatem w sposób bardziej dokładny odnieść się w uzasadnieniu do kwestii trybu postępowania (Prawo wodne, czy przepisy budowlane), a w szczególności wykazać swą właściwość, tym bardziej, że w poprzednim wyroku tut. Sąd zakwestionował sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji.

Są to ustalenia o charakterze wyjściowym, a wszelkie inne mają już charakter wtórny, tak jak i zarzuty wobec decyzji. Aby można było jednoznacznie oceniać decyzje pod względem merytorycznym organ winien dokładnie wyjaśnić wyżej zasygnalizowany problem, od dokonanych ustaleń zależy bowiem cały tok sprawy i właściwość organów.

W tym miejscu można jedynie wskazać, że w świetle treści art. 64a ust. 2 p.w. nie jest skuteczne ustalenie postanowieniem opłaty legalizacyjnej przed wydaniem decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Przepis ten mówi bowiem, co można powtórzyć, że "Organ (...) może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, (...) ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego." Z kolei wydanie decyzji bez jednoczesnego ustalenia opłaty legalizacyjnej jest proceduralnie wadliwe i nie może zostać zaakceptowane.

Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, wadliwie zastosowano procedurę, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero w ostatniej kolejności, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Decyzje organów są niepodzielne i dotyczą jednego postępowania legalizacyjnego, zainicjowanego jednym wnioskiem, stąd należało je uchylić w całości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Uzasadnienie winno spełniać wymagania określone w art. 107 §3 k.p.a. oraz odzwierciedlać stan faktyczny i prawny. W szczególności należy precyzyjnie określić status przedmiotowych urządzeń w kontekście wyżej podanych regulacji ustawy – Prawo wodne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł, wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw: 17 zł w przypadku M. B. i 34 zł w przypadku G. R. i A. R.), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.