Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 lipca 2026 r., nr SKO.UL/41.7/279/2026/8954/AW, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, o odmowie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania czterech budynków handlowo - usługowych na budynek mieszkalny jednorodzinny dwuklatkowy wraz z dwoma garażami (w bryle budynku) na działce ewid. [...] obręb G. przy ul. [...] w B. Wraz z uchyleniem Kolegium orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania decyzji przez Kolegium doszło na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez H. K. (inwestor, strona wnosząca sprzeciw).
W uzasadnieniu Kolegium przybliżyło treść decyzji organu I instancji i okoliczności dotyczące jej wydania. Przypomniało, że wniosek inwestora do organu I instancji wpłynął w dniu 30 czerwca 2025 r. Wniosek ten został następnie zmieniony dnia 23 grudnia 2025 r. W toku postępowania organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie decyzją z 20 sierpnia 2025 r., nr [...], organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo - usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy wraz z garażami, na działce nr [...]. Jednak na skutek odwołania inwestora Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 11 maja 2026 r., nr [...], odmówił ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania czterech budynków handlowo - usługowych na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy wraz z dwoma garażami (w bryle budynku) na działce nr ewid. [...] obręb G. przy ul. [...] w B.. Inwestor wniósł zaś od tej decyzji odwołanie.
Kolegium wyjaśniło, że inwestor wnioskował o zmianę sposobu użytkowania bez zmiany parametrów bryły budynku. W takiej zaś sytuacji nie analizuje się gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Wówczas bez zmian pozostaje: linia zabudowy, intensywność zabudowy, udział powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, minimalna liczba miejsc do parkowania. Analiza jest natomiast konieczna w zakresie funkcji zabudowy. Zatem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga "porównania" funkcji obiektu będącego przedmiotem postępowania do obiektów istniejących na działkach, które znajdują się w obszarze analizowanym.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany z poszanowaniem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Prowadząc zaś ponownie postępowanie w sprawie, uzyskał informacje o stanie ewidencyjnym nieruchomości ze Starostwa Powiatowego w B., z których wynikało, że przedmiot inwestycji nie stanowi jednego budynku handlowo - usługowego, ale 4 odrębne budynki (pismo z dnia 8 grudnia 2025 r.). W konsekwencji inwestor pismem z dnia 23 grudnia 2025 r. zmienił przedmiot wniosku i oznaczył go jako "zmianę sposobu użytkowania czterech budynków handlowo - usługowych na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy wraz z dwoma garażami".
Kolegium stwierdziło jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo - usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy wraz z garażami. W analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna. Spełniony zatem pozostaje warunek kontynuacji funkcji, na co organ I instancji wskazuje w uzasadnieniu swojej decyzji. Jednak organ ten zarazem wskazuje, że: "(...) inwestycja prowadziłaby do powstania budynku mieszkalnego jednorodzinnego o szerokości elewacji frontowej 59 m. Obecnie zabudowa objęta inwestycją stanowi cztery budynki handlowo - usługowe (potwierdzono pismem Starostwa Powiatowego znak: [...] z dnia 8 grudnia 2025 r. - organ prowadzący zasób geodezyjno - kartograficzny). Trzy budynki posiadają szerokość niecałe 20 m każdy, a jeden niecałe 15 m. Wobec powyższego inwestycja realizuje jeden budynek mieszkalny o szerokości do 59 m (inwestycja ma scalić bryły budynków i zmienić sposób ich użytkowania).
Nie jest to zatem wyłącznie zmiana sposobu użytkowania, lecz również scalenie zabudowy - zatem zakres robót budowlanych wykraczający poza wyłącznie zmianę sposobu użytkowania (prowadzi do powstania budynku o nowych parametrach w zakresie szerokości elewacji frontowej, która jest elementem weryfikacji na obecnym etapie inwestycyjnym). Organ I instancji odwołał się przy tym do § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116), w którym wskazano, iż szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W ocenie zaś organu I instancji przeprowadzona analiza wykazała brak budynku o funkcji mieszkalnej o wnioskowanym parametrze - maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi do 14 m na działce o nr ewid. [...], zaś maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku wielorodzinnego wynosi 40 m na działce o nr. ewid. [...]. Kolegium odnotowało jednocześnie, że według oceny organu I instancji wnioskowana inwestycja spełnia pozostałe warunki art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.
Oceniając stanowisko organu I instancji Kolegium stwierdziło, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, czy inwestycja objęta wnioskiem w rzeczywistości ma obejmować prace polegające na "scaleniu zabudowy", "scaleniu brył budynków", co uzasadniałoby konieczność przeprowadzenia analizy wszystkich zmienianych elementów wymienionych w § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji oparł się wyłącznie o informacje zawarte w piśmie Starostwa Powiatowego w B. z dnia 8 grudnia 2025 r. W piśmie tym wskazano wprawdzie, iż na przedmiotowej działce znajdują się cztery nieruchomości, jednakże z mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, iż obiekt objęty wnioskiem stanowi jedną bryłę.
Na mapie nie widać przestrzeni oddzielających od siebie części budynków składających się na przedmiotowy obiekt. Inwestor zaś podnosi, iż na działce nr [...] istnieje jeden budynek. W ewidencji widnieje on jako cztery budynki. Jest to jednak zapis niezgodny ze stanem faktycznym.
Zważywszy na powyższe Kolegium stwierdziło, że w sprawie konieczna jest dodatkowa weryfikacja występujących w sprawie okoliczności. Niezbędne jest bowiem ustalenie i wyjaśnienie, czy na działce objętej przedmiotowym wnioskiem rzeczywiście istnieją cztery budynki, które wymagają przeprowadzenia robót budowlanych niezbędnych do utworzenia jednolitej bryły budynków, czy też na przedmiotowym terenie istnieje już jeden budynek. W ocenie Kolegium jest to kluczowe dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zmianie ulegnie jedynie funkcja zabudowy, czy też zmienią się inne parametry budynku podlegające analizie. Według Kolegium zasadne wydaje się przeprowadzenie oględzin nieruchomości, które pozwolą ustalić stan faktyczny terenu objętego przedmiotową inwestycją.
Jednocześnie Kolegium oceniło, że brak wykazania i dostatecznego uzasadnienia okoliczności opisanych powyżej, uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Zakres postępowania, jaki należy wykonać przekracza bowiem ramy przewidziane dla organów odwoławczych w art. 136 § 1 K.p.a. Według zaś Kolegium w przepisie tym jest mowa o dodatkowym postępowaniu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie o przeprowadzeniu go w znacznym zakresie, jaki jest niezbędny dla ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.
Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniósł inwestor.
Zarzucono w nim naruszenie:
- 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo niewykazania łącznego spełnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności niewykazania, że zakres sprawy wymagający dalszego wyjaśnienia był tego rodzaju, iż uniemożliwiał Kolegium merytoryczne rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.;
- 2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy wskazana przez Kolegium potrzeba zweryfikowania stanu istniejącej zabudowy, w tym ewentualnego przeprowadzenia oględzin, stanowiła co najwyżej potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego o pojedynczą czynność albo kilka ściśle określonych czynności, które Kolegium mogło przeprowadzić samodzielnie lub zlecić ich przeprowadzenie organowi pierwszej instancji;
- 3) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie, który Kolegium samo uznało za konieczny, bez należytego wyjaśnienia, dlaczego przeprowadzenie oględzin lub pozyskanie dodatkowych wyjaśnień dotyczących istniejącej zabudowy nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym;
- 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i wewnętrznie niespójne uzasadnienie potrzeby wydania decyzji kasacyjnej, polegające w szczególności na:
- a) niewskazaniu, jaki dokładnie zakres postępowania wyjaśniającego pozostaje jeszcze do przeprowadzenia poza oględzinami nieruchomości;
- b) niewyjaśnieniu, dlaczego wskazany zakres czynności nie mógł zostać przeprowadzony w postępowaniu odwoławczym;
- c) niewykazaniu, które konkretnie okoliczności istotne dla sprawy nie zostały ustalone przez organ pierwszej instancji,
- d) pominięciu, że organ I instancji znał rozbieżność dotyczącą liczby budynków, przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, wezwał skarżącą do doprecyzowania wniosku, uzyskał stosowne wyjaśnienia i na tej podstawie wydał decyzję merytoryczną;
- e) potraktowaniu rozbieżności dotyczącej prawnej kwalifikacji istniejącej zabudowy i skutków planowanej zmiany sposobu użytkowania jako braku ustaleń faktycznych uzasadniającego ponowne przekazanie sprawy organowi I instancji;
- 5) naruszenie art. 12 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ponowne przekazanie sprawy organowi I instancji, pomimo że postępowanie trwa od 2025 r., organ I instancji dwukrotnie zajmował merytoryczne stanowisko, a zasadniczy spór między stroną a organem był organowi odwoławczemu znany i dotyczył przede wszystkim oceny prawnej charakteru inwestycji.
W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w nim zarzutów. Inwestor zaakcentował, że inwestycja nie przewiduje rozbudowy ani nadbudowy; nie nastąpi zmiana ścian zewnętrznych ani podstawowych parametrów zabudowy; zasadnicze roboty mają mieć charakter wewnętrzny. W tym zakresie inwestor składał wielokrotnie wyjaśnienia w toku postępowania przed organem I instancji. Organ ten jednak przyjął, że efektem inwestycji będzie jeden budynek o szerokości elewacji frontowej około 59 m, a parametr ten nie znajduje kontynuacji w analizowanym obszarze. Zasadniczą zaś czynnością, której - zdaniem Kolegium - nie przeprowadził organ pierwszej instancji, są oględziny nieruchomości. Jednak samo stwierdzenie, że organ I instancji powinien przeprowadzić oględziny, nie oznacza jeszcze, że istniały podstawy do uchylenia decyzji i ponownego przekazania całej sprawy.
W ocenie wnoszącego sprzeciw inwestora Kolegium było w stanie ocenić podstawową część analizy urbanistycznej i zakwestionować wnioski organu instancji. Nie wyjaśniło jednak, dlaczego nie mogło zakończyć tej oceny po uzupełnieniu materiału o pojedynczą czynność dowodową.
Ponadto według inwestora brak jest podstaw do ustalania szerokości elewacji frontowej tak, jakby zamierzano wznieść nowy budynek o szerokości około 59 m.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Kolegium, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji.
Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.
Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi w świetle jej uzasadnienia kierował się organ odwoławczy, nie dawały wystarczających podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaakcentować należy, że organ odwoławczy może skorzystać z art. 138 § 2 k.p.a. dopiero wtedy, gdy przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym analiza zgormadzonego dotychczas materiału dowodowego nie pozwala na pełne ustalenia dotyczące tych okoliczności faktycznych, które determinują treść rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Jednak dostrzeżone w tym zakresie ewentualne braki nie mogą automatycznie uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Muszą to być bowiem takie braki w materiale dowodowym, których wyeliminowanie przez organ II instancji wykraczałoby poza ramy postępowania odwoławczego.
W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało w istocie na jeden brak w materiale dowodowym sprowadzający się do braku przeprowadzenia oględzin istniejącej zabudowy, której dotyczy wniosek inwestora. Konieczność przeprowadzenia tych oględzin w ocenie Kolegium uzasadniała zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jednak zdaniem Sądu nie można zgodzić się z tym stanowiskiem. W sprawie wyjaśnić należało, czy na terenie działki, objętej wnioskiem inwestora znajduje się jeden budynek, którego szerokość elewacji wynosi 59 m, czy też są tam cztery budynki stanowiące odrębne bryły. Jeżeli bowiem są to cztery budynki, to realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora polegać by musiała na ich scaleniu w jeden budynek o większej bryle. W takim przypadku przyjąć by należało, że w wyniku zamierzonej inwestycji zmianie ma ulec dotychczasowa szerokość elewacji. Przyjęcie natomiast odmiennego założenia oznaczałoby, że szerokość elewacji w ramach planowanej inwestycji nie ulegnie zmianie.
W konsekwencji nie byłoby potrzeby, aby w ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej badać szerokość elewacji budynków znajdujących w wyznaczonym przez organ obszarze tej analizy. Zdaniem Sądu przeprowadzenie oględzin zmierzających do wyjaśnienia przestawionej tutaj kwestii mogło mieć miejsce w ramach postępowania odwoławczego bez potrzeby uchylania w tym celu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy mógł sam przeprowadzić oględziny lub zlecić przeprowadzenie dowodu z oględzin organowi I instancji. Każde z tych działań bez wątpienia mieściłoby się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest możliwe w ramach postępowania odwoławczego i nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia Kolegium grzywny, o której mowa w art. 151a § 1 p.p.s.a. Brak jest bowiem obligatoryjnego wymierzenia organowi tej grzywny, co powoduje, że nawet w sytuacji zgłoszonego w sprzeciwie w tym przedmiocie żądania, to sąd ocenia, czy w istocie należy w okolicznościach konkretnej sprawy grzywnę na organ nałożyć. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zastosowania instytucji z art. 151a § 1 in fine p.p.s.a. W sprawie nie ma przesłanek by twierdzić, że wydanie decyzji kasacyjnej miało charakter celowy i zmierzało do uchylania się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Z kolei sama wadliwość zaskarżonej decyzji nie uzasadnia wymierzenia grzywny (por. wyrok NSA z 24 września 2021 r., I OSK 1370/21).
Na zasądzone od organu odwoławczego koszty składa się wpis sądowy od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.