Uzasadnienie
Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 219 oraz art. 217 § 1, § 2, 123, 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwszy, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U z 2016 r., poz. 1629 ze zm. – dalej p.g.k.), odmówił Zarządowi Spółki [A] w S. wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, podając że żaden przepis prawa nie wymaga wydania takiego zaświadczenia oraz wnioskodawca nie wykazał posiadania interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W uzasadnieniu podano m. in., że Zarząd Spółki wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2016 r. zwrócił się do Starosty [...] m. in. o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, tj. zawierającego informację, iż rozpoczęcie zakładania rejestru gruntów dla jednostki rejestrowej [...] nastąpiło w roku 1963, a zostało zakończone w roku 1966 oraz wskazanie organu, który założył rejestr gruntów, a także wskazanie w zaświadczeniu dokumentów, które były podstawą założenia rejestru gruntów dla jednostki [...]. Wnioskodawca posiada jednak jedynie interes faktyczny, który nie może być utożsamiany z interesem prawnym.
Pismem z dnia 5 listopada 2016 r. Spółka złożyła zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W zażaleniu Spółka stwierdziła, że organ wadliwie rozpoznał wniosek, nie dostrzegł, iż informacje, o które prosi wnioskodawca, mają w istocie charakter informacji publicznej o danych dotyczących rejestru publicznego oraz określenia organu, który ten rejestr założył. Spółka podniosła przewlekłość prowadzonego postępowania oraz uważała, że organ bezpodstawnie kwestionuje przesłanki posiadania interesu prawnego do wydania zaświadczenia, skoro tytuł własności do nieruchomości na taki interes wskazuje. Organ przyznaje sobie prawo oceny, któremu właścicielowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia o zaświadczenie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k., po rozpoznaniu zażalenia Spółki [A] w S. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy przedmiotowe postanowienie.
W uzasadnieniu podano m. in., że w przedmiotowej sprawie istotne jest wskazanie przepisu, który wymagałby urzędowego potwierdzenia faktów w treści żądanej przez wnioskodawcę w formie zaświadczenia lub wykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Z przekazanych akt sprawy nie wynika konieczność uzyskania żądanego zaświadczenia ze względu na wymóg jakiegokolwiek przepisu prawa, który zobowiązałby wnioskodawcę do jego przedłożenia, przepis prawa materialnego nie został wskazany. Zatem winien zostać wskazany interes prawny. Okoliczności sprawy nie stanowią jednak o interesie prawnym do uzyskania zaświadczenia o wskazanej treści lecz jedynie o interesie faktycznym w podejmowanych działaniach przez Spółkę. Tytuł własności Spółki do gruntu nie jest wystarczającym uprawnieniem do uzyskania informacji od organu ewidencyjnego w formie zaświadczenia (art. 217 k.p.a.). Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści nie wynika z prawa własności do nieruchomości.
Ponadto wskazana sprawa przed sądem administracyjnym, tj. nr [...], została zakończona wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/GI 948/16. Spółka nie przedłożyła też jakiekolwiek dokumentacji (np. wezwań z sądu) świadczącej, że właśnie takie zaświadczenie jest niezbędne dla sądu, nie wskazała na konkretne toczące się sprawy, zatem także tutaj nie został wykazany interes prawny. Brak podania konkretnej sprawy może świadczyć o np. planowanych zamiarach w przyszłości, natomiast interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość.
Wobec powyższego należy uznać, że wnioskodawca podsiada jedynie interes faktyczny, który nie może być utożsamiany z interesem prawnym. Odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji wadliwie rozpatrzył wniosek, gdyż dotyczył on w istocie informacji publicznej WINGiK podkreśla, że regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Wnioskodawca wyraźnie zaznaczył, że żąda zaświadczenia, ten fakt zobowiązuje organ ewidencyjny do działania na gruncie przepisów k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółka [A] w S. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organom administracji celem jej załatwienia zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu podano m. in., że organ nie tylko wadliwie ocenił stan prawny i faktyczny sprawy, ale także wadliwie ocenił przebieg postępowania, nie dostrzegając rażącego naruszenia terminów załatwienia sprawy w postaci wydania zaświadczenia. W piśmie z dnia 7 września 2016 r., odpowiadając na wezwanie organu powiatowego, wnioskodawca wskazał na swój interes prawny wynikający z tytułu własności do gruntów, których ma dotyczyć zaświadczenie. Jest to, w ocenie wnioskodawcy, wystarczające wykazanie interesu prawnego. Właścicielowi przysługuje prawo do wszelkich informacji o czynnościach i związanych z nimi dokumentach, posiadanych przez organ, w tym także wybranych informacji dotyczących własności jego nieruchomości.
Nadto skarżący wykazał, iż zaświadczenie zawierające informacje wskazane we wniosku potrzebne jest wnioskodawcy w sporze sądowym z WINGiK, związanym ze sprawą nr [...] oraz w sporach przed sądami powszechnymi z osobami fizycznymi, które w sposób nieuprawniony korzystają z gruntów Spółki. W ocenie skarżącego jest niedopuszczalne, aby informacje dostępne w trybie informacji publicznej, objęte były odmową w trybie zaświadczenia o żądanej treści.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W zakresie interesu prawnego wskazać należy na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Stwierdzono tam m. in. że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym interes ten wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2008 r., zauważono, że "(...) doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy."
W świetle wyroku NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne.
Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przepisy tego działu pt. "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich przypadkach, gdy do organu administracji wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego rożni się w istotny sposób od pozostałych unormowań w nim zawartych.
Celem postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest m. in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2013 r., sygn. IV SA/Wr 229/13).
Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek - żadnej sprawy, nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa).
W świetle powyższych uwag organ administracji publicznej powinien odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie należy podzielić twierdzenia organu odwoławczego, że z akt sprawy nie wynika konieczność uzyskania żądanego zaświadczenia ze względu na wymóg jakiegokolwiek przepisu prawa, który zobowiązywałby do jego przedłożenia. Zatem zastosowanie miałby w sprawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., czyli skarżąca Spółka winna wykazać swój interes prawny w żądaniu przedmiotowego zaświadczenia. Interes prawny do wydania zaświadczenia o żądanej treści nie wynika li tylko z tytułu prawnego do nieruchomości wprowadzonych do ewidencji. Fakt ten należy odróżnić od poprawnie ujmowanego interesu prawnego opartego w każdym konkretnym przypadku na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego jest on wywodzony. Ogólne sformułowanie potrzeby uzyskania zaświadczenia nie jest wystarczającym wykazaniem posiadanego interesu prawnego, w sytuacji, gdy strona nie wskazała toczącego się konkretnego postępowania, organu, czy sądu, przed którym takie postępowanie zawisło (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 948/16). Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony (wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2013 r., sygn. IV SA/Wr 229/13).
Spółka co prawda w toku postępowania administracyjnego wskazywała na niezbędność uzyskania zaświadczenia ze względu na spór sądowy z WINGiK w sprawie [...] oraz "(...) w sporach przed sądami powszechnymi z osobami fizycznymi, które w sposób nieuprawniony korzystają z gruntów Spółki", jednak tak sformułowany interes nie mógł być podstawą wydania żądanego dokumentu.
Po pierwsze, spór z WINGiK w sprawie [...], zawisł przed tut. Sądem w sprawie II SA/Gl 948/16 i Sąd prawomocnie skargę oddalił. W sprawie tej zaskarżonym postanowieniem WINGiK uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał m. in., że skarżąca Spółka winna wykazać swój interes prawny w żądaniu zaświadczenia i podzielił ocenę organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym kierunku żadnego postępowania. Zatem Spółka chciałaby w niniejszej sprawie uzyskać zaświadczenie, by przedłożyć je w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, co jej żądanie czyni tym bardziej niezasadnym. W sprawie II SA/Gl 948/16 wyraźnie wskazano, że kwestią sporną jest posiadanie interesu prawnego Spółki w uzyskaniu zaświadczenia, tak jak i w niniejszej sprawie, a obie sprawy dotyczą jednostki rejestrowej nieruchomości [...].
Zatem nie można zaakceptować sytuacji, kiedy wydano by w niniejszej sprawie zaświadczenie, oparte na przesłance posiadania interesu prawnego (odnoszącego się do jednostki rejestrowej [...]) po to, by fakt ten np. wykazywał ów interes w innym postępowaniu o wydanie zaświadczenia, w zakresie dotyczącym tej samej jednostki rejestrowej ([...]). Z kolei organ w zaświadczeniu potwierdza fakty albo stan prawny, wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 §1 k.p.a.), a nie na podstawie innego zaświadczenia przedłożonego przez stronę.
Po drugie, Spółka w toku postępowania przed organami administracji określiła bardzo nieprecyzyjnie postępowania przed sądami powszechnymi, w których chciałaby zaświadczenie przedłożyć. Ówcześnie nawet nie podała sygnatur spraw i ich przedmiotu, ani nie wskazała na rzeczywistą konieczność przedłożenia tam zaświadczenia o konkretnej treści. Tymczasem "To na wnioskodawcy spoczywa główny ciężar obowiązku wykazania interesu prawnego w domaganiu się wydania zaświadczenia" (wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. I OSK 684/14). Wskazywane przed organami administracji postępowania mają charakter co najwyżej potencjalny, co czyni interes Spółki abstrakcyjnym. Dopiero na etapie postępowania sądowego w uzupełnieniu skargi (datowanym na 24 maja 2017 r.) podano konkretne sygnatury spraw przed sądami powszechnymi i przed Sądem Najwyższym. Nie wykazano jednak, że przedmiotowe zaświadczenie faktycznie jest niezbędne w tego rodzaju lakonicznie dookreślonych postępowaniach.
WSA nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23).
Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania rozstrzygnięcia, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Stąd argumentacja w tym zakresie, jako spóźniona, nie mogła wskazywać na konieczność uwzględnienia skargi.
Kwestia przewlekłości (bezczynności) postępowania nie może być tu rozpoznawana, gdyż temu służą odrębne postępowania, inicjowane skargami na przewlekłość (bezczynność).
Z kolei dostęp do danych z zakresu informacji publicznej odbywa się na odrębnych zasadach, ustalonych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764).
Wobec powyższego należy uznać, że Skarżąca podsiadała jedynie interes faktyczny w uzyskaniu zaświadczenia, który nie może być utożsamiany z interesem prawnym.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 217 § 2, art. 218 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.