Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. Tą ostatnio wymienioną decyzją organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności otworu okiennego wykonanego w budynku przy ul. [...] w P. Wskazać należy w tym miejscu, że zaskarżona decyzja wydana została w ponownie prowadzonym postępowaniu, po wyroku tut. Sądu z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 65/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił poprzednio wydane decyzje organów obu instancji.
Przypomnieć zatem przyjdzie pokrótce ustalony w sprawie stan faktyczny.
Właścicielem lokalu, w którym znajduje się sporne okno, jest uczestnik postępowania K. K.. Organ I instancji ustalił w toku postępowania, iż przedmiotowe okno ma wymiary 1,03 m szerokości i 1,45 m wysokości. Właściciel lokalu oświadczył, że nabył jego własność w 2006 r. Nie posiada wiedzy kto i kiedy wykonał przedmiotowe okno.
Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ I instancji decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał K. K. wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ściany północnej budynku na działce nr 1 przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie (cegłą pełną na całą grubość ściany) otworu okiennego znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr [...] od strony nieruchomości obejmującej działkę nr 2 w celu doprowadzenia ściany do standardów ściany oddzielenia pożarowego.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były uchybienia w postępowaniu dowodowym, zwłaszcza w zakresie określenia historii zmiany granic nieruchomości przy ul. [...].
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nakazał K. K. wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ściany północnej budynku na działce nr 1 przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie (cegłą pełną na całą grubość ściany) otworu okiennego znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr [...] od strony nieruchomości obejmującej działkę nr 2, celem dostosowania ściany północnej budynku, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, do wymogów zawartych w § 272 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Na skutek odwołania adresata decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym razem przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było błędne określenie zobowiązanych do realizacji nałożonego obowiązku.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nakazał K. K., B. D. i K. D. wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ściany północnej budynku na działce nr 1 przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie (cegłą pełną na całą grubość ściany) otworu okiennego znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr [...] od strony nieruchomości obejmującej działkę nr 2, celem dostosowania ściany północnej budynku, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, do wymogów zawartych w § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i nakazał K. K., B. D. i K. D. wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ściany północnej budynku na działce nr 1 przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie (cegłą pełną na całą grubość ściany) otworu okiennego znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr [...] od strony nieruchomości obejmującej działkę nr 2.
Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z racji, iż organ powiatowy nie widział możliwości doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wydane nakazy zamurowania okien, czy to cegłą pełną, czy też szklaną, w celu doprowadzenia ściany do standardów ściany oddzielenia pożarowego, nie mogą doprowadzić robót polegających na wykonaniu okien w ścianie granicznej, do stanu zgodnego z prawem. Okna w takiej ścianie, zgodnie z warunkami technicznymi, nie mogą się znajdować. Inaczej mówiąc, nie jest możliwe doprowadzenie robót polegających na wykonaniu okien w ścianie granicznej do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie jakichś czynności czy robót. Możliwe jest, poprzez ich zamurowanie, doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, jak jednak wyżej zastrzeżono, to nie budynek jest przedmiotem postępowania naprawczego.
W wyniku złożonej przez K. K. skargi na powyższą decyzję, tut. Sąd wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., uchylił decyzje organów obu instancji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż nie może dokonać oceny prawidłowości podjętego przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, a nawet zastosowanego trybu postępowania. Wynika to przede wszystkim z powodu braku ustalenia kluczowych okoliczności związanych z realizacją przedmiotowego okna. Tym samym organy naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie dotyczy bowiem legalności okna znajdującego się w budynku wzniesionym przynajmniej kilkadziesiąt lat temu. Aby ustalić w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej stan sprawy należy dokonać kilku kluczowych ustaleń. Pierwsze z nich, to czas wzniesienia budynku. To pozwoli ustalić reżim prawny, w jakim obiekt był wznoszony oraz czy wówczas obowiązujące przepisy przewidywały jakieś odstępstwa w zakresie lokalizacji budynków w granicy działki.
Nie ustalono, czy okno w przedmiotowym budynku zostało wykonane wraz z jego wzniesieniem, czy też w okresie późniejszym. Oparcie się w tym zakresie jedynie na opinii konserwatora zabytków, nie popartej żadną argumentacją, było w ocenie Sądu daleko niewystarczające.
W konsekwencji, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie wykazały, iż okno którego dotyczy postępowanie zostało zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Przyjęto to na zasadzie domniemania. A taki zabieg jest niedopuszczalny.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył postepowanie w sprawie. Wskazał m.in., że w sprawie nie zostało wykazane, aby wykonanie przedmiotowego okna miało miejsce bez wymaganego pozwolenia na budowę, a tym samym stanowiło samowolę budowlaną. W tej sytuacji, zgodnie z dokonaną przez Sąd w poprzednim wyroku oceną, nie jest możliwe przyjęcie domniemania samowoli budowlanej. Brak jest tym samym podstaw do wydania nakazu zamurowania otworu okiennego.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania obecnie skarżącego J. P., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając co do zasady stanowisko tego organu.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez jego pominięcie i nie zweryfikowanie czy istnienie okna w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego nie stanowi zagrożenia dla ludzi lub mienia, w sytuacji gdy działania w tym zakresie organ powinien podejmować z urzędu;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na poczynieniu ogólnych, opartych na domniemaniach i hipotetycznych założeniach ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a w szczególności wbrew wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt ll SA/GI 65/19) nie ustalenie czasu wzniesienia budynku oraz tego, czy sporne okno powstało w dacie wzniesienia budynku, czy też w okresie późniejszym w drodze zlecenia odpowiedniej ekspertyzy technicznej i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy;
- b) art. 105 § 1 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że skoro organowi w toku prowadzonego przez niego postępowania nie udało się ustalić, aby kwestionowane roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu okiennego w budynku przy ul. [...] w P. zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę jako samowola budowlana, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu, pomimo tego, że organ nie ustalił również tego, czy przedmiotowy otwór okienny został wykonany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego wykonania, jak również nie ustalił w żaden sposób, czy istnienie spornego otworu okiennego pozostaje w zgodzie z obecnie obowiązującymi przepisami;
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz o przyznanie stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2020 r. uczestnik postępowania K. K. również wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium tej kontroli określone zostało w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądowoadministracyjna polega na zbadaniu, czy kwestionowane orzeczenie nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie kontrolowanego aktu z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie granice rozpoznania skargi wyznaczone zostały z jednej strony treścią art. 134 § 1 p.p.s.a, z drugiej natomiast treścią wyroku, jaki w niniejszej sprawie zapadł w postępowaniu sądowym prowadzonym pod sygn. akt II SA/Gl 65/19. Treść tego orzeczenia ukierunkowała bowiem dalsze postępowanie organów, a zarówno one jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie związane są wyrażonym w powołanym wyroku stanowiskiem (art. 153 p.p.s.a.).
Przypomnieć przyjdzie, że Sąd w poprzednio prowadzonym postępowaniu zobligował organ do ustalenia roku budowy budynku, w którym umiejscowiony jest sporny otwór okienny.
Wobec braku nowych dowodów została dokonana ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego, a w oparciu o nią organ stwierdził, że nie da się ustalić daty powstania otworu okiennego. Zarazem organ doszedł do przekonania, że po pierwsze nie jest w stanie wskazać biegłego, który byłby w stanie sporządzić opinię w zakresie pozwalającym na ustalenie w/w okoliczności, po wtóre zaś trudno byłoby wskazać jakie dodatkowe źródła mogłyby stanowić podstawę ustaleń zawartych w takiej opinii. W ocenie strony skarżącej takie stanowisko organu jest niedopuszczalne, gdyż miał on możliwość sięgnięcia do archiwum UM w P., gdzie mogły znajdować się dokumenty dotyczące wspomnianej kamienicy sprzed 1991 r., uzyskanie informacji od Wydziału Geodezji UM w P. dotyczących wyodrębnienia lokali we wspomnianym budynku, wreszcie zwrócenie się do biegłego o wykonanie ekspertyzy technicznej w celu ustalenia, kiedy powstało okno.
Zauważyć przyjdzie, że postępowanie dowodowe, toczące się przed organami nadzoru budowlanego przez kilka lat, pozwoliło na zgromadzenie obszernej dokumentacji dowodowej, której analiza nie pozwoliła na dokładne ustalenie kiedy został wzniesiony budynek przy ul. [...] w P., ani też daty powstania spornego otworu okiennego. Udało się jedynie stwierdzić, że obiekt ów powstał około 100 lat temu, a wspomniane okno istniało już w 1982 r. Ostatni udokumentowany remont budynku miał zaś miejsce w 1973 r. (vide: pismo Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r.). Organy nie mogły zadośćuczynić oczekiwaniom strony skarżącej i powołać biegłego w celu ustalenia, czy wspomniany otwór okienny ma charakter pierwotny, czy też wtórny, gdyż jest to w istocie informacja indyferentna. Skoro bowiem nie wiadomo kiedy powstał obiekt budowlany, to tym bardziej niemożliwe jest ustalenie kiedy powstało okno.
Strona skarżąca nie wskazała przy tym jaki biegły miałby podjąć się poczynienia tych ustaleń, skoro zgromadzony materiał dowodowy to wykluczał. Nawet jednak ustalenie daty wykonania otworu okiennego nie przesądza o konieczności nałożenia na stronę obowiązku jego likwidacji, skoro brak jest jakichkolwiek informacji na temat tego, czy otwór ów powstał legalnie, czy też nie.
Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ów nie ma jednak charakteru nielimitowanego, w tym znaczeniu, że bez względu na wszelkie okoliczności organ zobligowany jest poszukiwać dowodów, nawet wówczas, gdy obiektywnie rzecz ujmując nie można mu przypisać barku staranności w tym zakresie. Podzielić należy pogląd, wyrażony w jednym z orzeczeń NSA (wyrok z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1452/20), zgodnie z którym zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.
W niniejszej sprawie strona skarżąca, dopiero w skardze wskazała, że w jej ocenie organy w toku postępowania winny zwrócić się do archiwum UM w P. w celu pozyskania dokumentów dotyczących okresu władania kamienicą przed 1991 r., jak również udostępnienie dokumentów z Wydziału Geodezji dotyczących wyodrębnienia lokali. Zarazem jednak nie podała jakie konkretnie okoliczności dowodowe miałyby być ustalone w oparciu o te dokumenty. W prowadzonym dotychczas postępowaniu nie natrafiono bowiem na żaden dokument, który pozwalałby, chociażby w niewielkim stopniu, poczynić ustalenia dotyczące istotnych dla sprawy faktów. Samo oczekiwanie strony podjęcia przez organ działań w toku postępowania dowodowego, bez jednoznacznego wskazania jakich efektów strona oczekuje, nie może stanowić podstawy do skutecznego zarzucenia organowi zaniechań w tym zakresie.
Odnosząc się z kolei do zawartego zarówno w odwołaniu jak i w skardze zarzutu dotyczącego niepowołania biegłego, wskazać trzeba, że strona nie wskazała, o jakiego biegłego chodzi. Zakres ewentualnej ekspertyzy został co prawda określony (data powstania otworu okiennego), jednakże Sąd podziela w tym względzie stanowisko organu, że wobec braku pewności odnośnie daty budowy obiektu budowlanego, ewentualne ustalenia biegłego byłyby bezprzedmiotowe, pomijając już fakt, czy w ogóle byłoby to możliwe. Granice obowiązku dowodowego, wyznaczone treścią art. 77 § 1 k.p.a. opierają się na założeniu, że organ, w toku prowadzonego postępowania dochował należytej staranności w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Jeżeli natomiast okaże się, że pewnych okoliczności nie sposób udowodnić, to nie można zarzucać organowi zaniechania w tym zakresie, jeżeli w wyczerpujący sposób wyjaśnił brak możliwości poczynienia ustaleń w tym zakresie.
Oceniając z tej perspektywy działania organu, nie dostrzeżono podstaw do uwzględnienia argumentacji skargi. Co więcej, jeżeli okaże się, że pewnych faktów nie da się ustalić (co jak wykazano wyżej miało miejsce w niniejszej sprawie), postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W istocie bowiem, w zaistniałym stanie faktycznym nie udało się wskazać daty budowy przedmiotowego budynku, jak również chociażby przybliżonej daty powstania otworu okiennego. W ocenie Sądu żaden biegły nie byłby w stanie ustalić tej okoliczności w realiach niniejszej sprawy.
Tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe albowiem wobec braku wskazanych wyżej ustaleń nie da się wskazać regulacji prawnych, które miałyby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro bowiem przedmiotem prowadzonego postępowania miała być ocena legalności wykonanego otworu okiennego, a ustalenia dowodowe w tym zakresie są niewystarczające, a zarazem organom nie można przypisać niedbałości i zaniechań w gromadzeniu materiału dowodowego, to nie można jednoznacznie stwierdzić, czy otwór ów powstał legalnie. Wobec braku chociażby przybliżonej daty, pozwalającej na ustalenie przepisów obowiązujących w czasie jego powstania, nie można dokonać subsumpcji obowiązujących regulacji i jednoznacznie stwierdzić, czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi legalnie, czy też nie. To z kolei wyklucza możliwość dalszego postępowania, czyniąc je tym samym bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadnione. Z kolei ocena zarzutu naruszenia art. 66 Prawa budowlanego wykracza poza granice niniejszej sprawy. Ewentualne postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis, jest postępowaniem odrębnym, którego wszczęcia może się domagać skarżący niezależnie od tego, że mogłoby ono być prowadzone z urzędu.
W tej sytuacji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – na wniosek skarżącego przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony postępowania.
- - ---------------------- 4