Uzasadnienie
Uchwalą Nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska w S. przyjęła roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w [...] roku.
Organ nadzoru pismem Nr [...] z dnia [...] r. wszczął postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie. Ustawowy 30 - dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu [...] r. Jednakże pismem Nr [...] z dnia [...] r. Gmina poinformowała organ nadzoru o planowanej inicjatywie uchwałodawczej w powyższym zakresie, wobec czego organ nadzoru odstąpił od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
Na sesji w dniu [...] r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Rocznego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w [...] roku" uwzględniając częściowo zastrzeżenia organu nadzoru zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego.
Postępowanie nadzorcze Nr [...] zostało umorzone decyzją z dnia [...]r., jednakże zdaniem organu nadzoru, uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w dalszym ciągu zawiera sprzeczne z prawem regulacje, które nie zostały wyeliminowane mocą uchwały zmieniającej.
W dniu [...]r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Rocznego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w [...] roku" w części określonej w § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały począwszy od wyrazów: "w tym poddaniu zabiegowi..." oraz § 7 ust. 1 załącznika do uchwały począwszy od wyrazów: "oraz wolnożyjące koty...", jako niezgodnej z przepisem art. 11a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn.
Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną do podjęcia kwestionowanej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, który zawiera zamknięty katalog spraw objętych programem opieki nad zwierzętami. Tym samym nie ma możliwości poszerzenia go o inne kwestie, niż określone w ust.
2. Wobec tak jednoznacznie skonstruowanej normy prawnej art. 11 a ust. 2 ustawy, brak jest podstaw do określenia w uchwale takich spraw jak zabiegi sterylizacji i kastracji u kotów wolno żyjących. Skoro bowiem, zgodnie z ustawą, program opieki nad zwierzętami może zawierać regulacje prawne w przedmiocie zabiegów kastracji i sterylizacji w stosunku - tylko i wyłącznie - do zwierząt umieszczonych w schroniskach, to niedopuszczalnym będzie zamieszczenie w tym programie regulacji, że podobne zabiegi mogą być również stosowane u zwierząt przebywających poza tym schroniskiem (tj. u kotów wolno żyjących) oraz wydatkowanie na ten cel środków publicznych. Zdaniem organu nadzoru zabiegi sterylizacji i kastracji kotów wolno żyjących nie stanowią również elementu opieki nad nimi, przez którą należy rozumieć zaspokajanie potrzeb, których nie są w stanie samodzielnie zaspokoić, żeby zachować równowagę biologiczną i psychiczną, przeżyć, zachować zdrowie, jakość życia, zapewnić prawidłowy rozwój, dojrzałość i ciągłość gatunku (por. Wikipedia). W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, że rozumienie pojęcia "opieka nad kotami wolno żyjącymi,, będzie się sprowadzało do zapewnienia zwierzęciu niezbędnych warunków egzystencjonalnych, zgodnie z potrzebami gatunku z uwzględnieniem specyficznego trybu życia tych zwierząt. Są to wszelkie czynności, pozwalające na zachowanie u zwierzęcia (lecz tylko w niezbędnym zakresie), odpowiedniego stanu fizycznego i psychicznego. W jej zakres będzie wchodziło zatem niewątpliwie zapewnienie w trudnych okresach niezbędnego wyżywienia, ochrona przed niesprzyjającymi warunkami klimatycznymi, jak również podstawowa opieka weterynaryjna. W ocenie organu nadzoru nie będą się mieściły w tym pojęciu natomiast nadzwyczajne zabiegi weterynaryjno - chirurgiczne, jakimi są sterylizacja i kastracja tychże zwierząt. Wobec powyższego wszelkie regulacje uchwały programowej, w przedmiocie zabiegów sterylizacji i kastracji kotów wolno żyjących, nie znajdują uzasadnienia w przepisie upoważniającym, a tym samym istotnie naruszają prawo.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podstawowym zadaniem Gminy wynikającym z zapisów ustawy o ochronie zwierząt jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Ponieważ Gmina nie posiada własnego schroniska dla bezdomnych zwierząt, oprócz zabiegów kastracji i sterylizacji zwierząt wykonywanych w schronisku, gmina poprzez roczny program opieki nad zwierzętami dopuściła możliwość sterylizacji lub kastracji wolno żyjących kotów w ramach podpisanej umowy z lecznicą weterynaryjną na jej terenie. W ocenie Burmistrza realizacja tych zabiegów miała zapobiegać bezdomności zwierząt.
Nadto o zastosowanie takich rozwiązań apelowało Stowarzyszenie "A" wskazując, że zabiegi sterylizacji i kastracji wolnożyjących kotów są niezbędne dla ograniczenia bezdomności zwierząt, ale także ze względów humanitarnych i etycznych. Przyjmując roczny program opieki nad zwierzętami gmina uwzględniła również wytyczne Najwyższej Izby Kontroli, która wskazywała, że sterylizacja jest jednym z najistotniejszych sposobów zapobiegania bezdomności zwierząt. Burmistrz powołał się również na opinię prawną dołączoną do odpowiedzi na skargę.
W toku postępowania sądowego pełnomocnik Gminy wnosił o oddalenie skargi z przyczyn zwartych w odpowiedzi na skargę oraz w dołączonej do niej opinii prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Rozważając dopuszczalność skargi na opisaną uchwałę wskazać trzeba, że wniesiono ją w trybie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tej regulacji organ nadzorujący działalność gminy, którym w kontrolowanej sprawie był Wojewoda [...], po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak taką uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego. W tym przypadku organ ten nie jest związany żadnym terminem ograniczającym możliwość wniesienia skargi przewidzianym w art. 53 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718.- dalej zwanej: "p.p.s.a."), ani też terminami wskazanymi w ustawie o samorządzie gminnym (por. w tej kwestii m.in. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05).
Przechodząc do oceny legalności kontrolowanej uchwały wskazać należy, że argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art.11a ustawy o chronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).
Program, o którym mowa, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
Zgodzić należy się z poglądem, że na gruncie przepisów ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami - zwierzęta domowe oraz zwierzęta wolno żyjące. Zwierzętami bezdomnymi mogą być jedynie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które zostały porzucone, zabłąkały się lub uciekły. Nie ulega wątpliwości, że koty, które posiadają właścicieli, a jedynie zabłąkały się, uciekły lub zostały porzucone są zwierzętami domowymi i podlegają zasadom, które ustawa przewiduje dla postępowania ze zwierzętami bezdomnymi. Jednakże posłużenie się przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 pkt 2 zwrotem "koty wolno żyjące" wskazuje wyraźnie, że ustawodawca dopuszcza istnienie także takich populacji kotów, które podlegają regulacji właściwej nie dla zwierząt domowych (w tym bezdomnych), lecz zwierząt wolno żyjących. Wyklucza to utożsamianie "kotów wolno żyjących" ze zwierzętami "domowymi-" (a tylko te mogą być w rozumieniu ustawy "bezdomne"), a także wyklucza odróżnianie "kotów wolno żyjących" od "zwierząt wolno żyjących".
Trzeba zatem przyjąć, że ustawodawca odróżnia i poddaje odmiennym regułom prawnym postępowanie ze zwierzętami domowymi oraz tymi kotami, które zaliczają się do kategorii zwierząt wolno żyjących (w odróżnieniu od tych, które jedynie zabłąkały się, uciekły lub zostały porzucone przez właściciela). W przeciwnym wypadku interpretacja ustawy prowadziłaby do ewidentnej sprzeczności, zawierałaby ona bowiem jednocześnie obowiązek dokarmiania kotów wolno żyjących (art. 11b ust. 2 pkt. 2), jak i ich odławiania i umieszczania w schroniskach (art. 11b ust. 2 pkt. 4). Ustalenie to ma z kolei bezpośrednie znaczenie dla określenia odrębności reżimu prawnego, jakiemu podlegają z jednej strony koty wolno żyjące, a z drugiej - zwierzęta bezdomne. Jedynie te ostatnie podlegają bowiem odławianiu i umieszczaniu w schroniskach (art. 11 ust. 3 oraz art. 11a ust. 2 pkt. 1 i pkt. 3). Przepisy te dotyczą tylko zwierząt bezdomnych i nie znajdują zastosowania do zwierząt (kotów) wolno żyjących (por. opinia prawna dr hab. prof. [...] T. P.).
W tej sytuacji niewątpliwie art. 11a ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy dotyczy tylko i wyłącznie zwierząt bezdomnych, z kolei kwestię opieki nad wolno żyjącymi kotami reguluje art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Przy czym samo brzmienie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nie rozstrzyga, czy w ustawowym rozumieniu "opieki" nad kotami wolno żyjącymi mieścić się może także dokonywanie ich kastracji i sterylizacji. Za dopuszczalnością traktowania zabiegów kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących jako elementu sprawowanej nad nimi przez gminę opieki przemawia treść art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który reguluje zasady dokonywania zabiegów na zwierzętach (a takim zabiegiem bez wątpienia jest także kastracja albo sterylizacja). Wskazuje się w nim, że obok ratowania życia lub zdrowia zwierząt są one dopuszczalne także "dla koniecznego ograniczenia ich populacji". Nic w przepisie tym nie wskazuje, aby przesłanka ta miała dotyczyć wyłącznie zwierząt bezdomnych, a nie wolno żyjących.
Ponadto za przyjęciem, że kastracja i sterylizacja stanowią element opieki nad wolnożyjącymi kotami przemawia również fakt, iż zabiegi te w konsekwencji służą ograniczeniu nie tylko cierpień, jakie stają się udziałem rozmnażających się bez kontroli kotów (następnie głodujących, ginących pod kołami samochodów, padających ofiarą różnego typu bestialstw etc.), ale także wydatków publicznych na opiekę nad tą grupą zwierząt. Trzeba bowiem wskazać, że gminy mając obowiązek dokarmiać koty wolno żyjące i nie podejmując żadnych działań zapobiegających niekontrolowanemu przyrostowi ich liczebności, prowadzą wprost do systematycznego wzrostu potrzeb finansowych związanych z taką opieką.
W tej sytuacji niezasadny jest argument skargi, że kastracja i sterylizacja nie mieszczą się w pojęciu opieki. Nawet przywołana przez organ nadzoru definicja tego pojęcia wskazuje na konieczność zachowania równowagi biologicznej, jakości życia, prawidłowego rozwoju, na które to elementy niewątpliwie wpływ ma również wielkość populacji danego gatunku. Tylko prowadzona w rozsądny sposób polityka ograniczania populacji wolnożyjących kotów, pozwoli na podniesienie jakości ich życia, zapewni prawidłowy rozwoju oraz właściwą pomoc wszystkim wolnożyjącym kotom.
Jako chybiony należało uznać również argument dotyczący zmiany przepisów ustawy w tym zakresie, bowiem uzasadnienie nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt z dnia 16 września 2011 r., mocą której art. 11a nadane zostało jego aktualne brzmienie, nie zawiera jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia, aby zamiarem prawodawcy było wykluczenie dopuszczalności kastracji (sterylizacji) kotów wolno żyjących. Wprost przeciwnie, intencja prawodawcy zmierzała w przeciwnym kierunku - a mianowicie rozszerzenia zakresu kastracji i sterylizacji o obowiązek jej dokonania względem wszystkich zwierząt.
Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że treść pojęcia "opieki" nad wolno żyjącymi kotami, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt obejmuje procedury ich kastracji (sterylizacji), jest stwierdzenie dopuszczalności finansowania tych zabiegów w ramach gminnego programu opieki i zapobieganiu bezdomności. Odmienna interpretacja tego przepisu naraziłaby gminę na konieczność ponoszenia dodatkowych zbędnych wydatków w kolejnych latach na zapewnienie opieki nad stale rozmnażającą się populacją kotów wolno żyjących.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.