Uzasadnienie
Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r. oznaczoną jako: [...], działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt. 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 j.t. z późn, zm.) oraz § 2 pkt. 3 i 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...] poz. [...]) nałożył na firmę [A] sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 6 984,00 zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt cztery zł 00/100) za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej [...] ul. [...] w P. (działka nr [...]) bez zezwolenia.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 28.07.2015 r. przeprowadzono oględziny drogi gminnej nr [...] ul. [...] P., na wysokości działki nr [...], w czasie których stwierdzono, że w pasie drogowym wykonane zostały roboty polegające na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza wodociągowego do przedmiotowej działki. W szczególności, stwierdzono brak warstwy bitumicznej na jezdni (od studni kanalizacyjnej, w śladzie prowadzącym do budynku na przedmiotowej działce), brak kostki betonowej na chodniku oraz nieuporządkowany teren za chodnikiem. Dokonano pomiaru powierzchni nieodtworzonych elementów pasa drogowego. Wykonano także dokumentację fotograficzną.
Jak ustalono, użytkownicy wieczyści działki nr [...] – B. i A. W. zam. ul. [...], C. nie posiadali zgody na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót. Z uwagi na powyższe stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia. W dniu [...]r. pismem [...] wysłano do ww. osób zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz wezwano do złożenia wyjaśnień w sprawie. W związku z zawiadomieniem, w dniu [...] r. do organu zgłosił się S. K., który przyznał, że roboty w pasie drogowym ul. [...] wykonała firma [A] sp. z o. o., będąca najemcą budynku posadowionego na działce [...]. Roboty prowadzone były na zlecenie firmy przez Przedsiębiorstwo [B] sp. z o.o., na podstawie zezwolenia Burmistrza P., uzyskanego w roku 2012 na lokalizację przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w pasie drogowym, sygnatura: [...] z dnia [...] r. Ustalono, że S. K. powiadomi organ o zakończeniu prac związanych z odtworzeniem nawierzchni drogi do dnia 21.08.2015 r. W dniu 25.08.2015 r. powiadomił, że pas drogowy ul. [...] w miejscu robót został odtworzony w dniu 20.08.2015 r. Podczas oględzin w terenie przeprowadzonych w dniu 25.08.2015 r. pracownicy organu potwierdzili odtworzenie pasa drogowego.
Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wymierzył firmie [A] sp. z o.o. karę za zajęcie-pasa drogowego bez zezwolenia. W dniu 06.10.2015 r. [A] sp. z o.o. złożyła odwołanie od decyzji podnosząc, że podmiotem który winien wystąpić o zajęcie pasa drogowego był wykonawca, jako że to on dokonał fizycznego zajęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją [...] z dnia [...] r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza P. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przeprowadził trzy rozprawy administracyjne, zmierzając do jednoznacznego wskazania zleceniodawcy robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wody, kanalizacji deszczowej i sanitarnej do budynku ul. [...] w P. oraz wyjaśnienia zakresu robót jakie przyjął na siebie wykonawca, tj. [B] sp. z o.o.
W świetle ustaleń poczynionych w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzedniej decyzji uznając, że zleceniodawcą robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej do budynku ul. [...] była firma [A] sp. z o.o. Była tez ona w posiadaniu decyzji Burmistrza P. o zezwoleniu na lokalizację przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w pasie drogowym ul. [...], sygnatura: [...] z dnia [...] r., w której zawarte jest pouczenie o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa I drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych. Ponadto, zleceniodawca zobowiązał się do odtworzenia pasa drogowego. Natomiast oferta [B] sp. z o.o. [...] z dnia [...] r. nie obejmowała przyjęcia na siebie formalności związanych z zajęciem pasa drogowego.
W odwołaniu od tej decyzji Inwestor podniósł szereg zarzutów, sprowadzających się w istocie rzeczy do stanowiska, że o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu dokonania przedmiotowych robót powinien wystąpić wykonawca tych robót, i co za tym idzie, to on (czyli [B]) powinien zostać obciążony karą za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Poza tym wskazano na naruszenia prawa procesowego ze względu na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy związanych z firmą, która przez Inwestorem wynajmowała nieruchomość.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: Kolegium) utrzymało kwestionowane rozstrzygnięcie w całości w mocy.
W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz poczynione w jego wyniku ustalenia. Kolegium zwróciło uwagę na kwestię adresata decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego i wątpliwości w tym względzie, jakie pojawiły się w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, jest możliwe uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tak przez inwestora, jak i przez wykonawcę robót, ale odpowiedzialność za bezprawne zajęcie zawsze obciąża inwestora. Inwestorem w tym przypadku, w świetle zgromadzonych dowodów, była forma [A] sp. z o.o. Prawidło także, z korzyścią dla strony, naliczono karę biorąc pod uwagę minimalny okres zajęcia pasa drogowego.
W skardze z dnia 20 października 2016 r. [A] sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosi zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, upatruje w niewłaściwym zastosowaniu:
1/ art. 40 ust.1 w zw. z ust.2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), w wyniku którego przyjęto, że legitymowanym do uzyskania zezwolenia, o którym mowa w tym artykule jest Skarżący podczas gdy to [B] Sp. z o.o. w P. (wykonawca) winna wystąpić o wydanie zezwolenia przed rozpoczęciem robót;
2/ art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy, stanowiące konsekwencję ww. naruszenia, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego (w skardze określonej jako "kara grzywny").
Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegają na:
1/ zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. 2/ niezastosowanie art. 104 § 2 i art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy;
3/ niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej podstawy faktycznej i prawnej;
4/ niezastosowanie art. 8 k.p.a. wskutek rozstrzygnięcia istniejących w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącego oraz poprzez brak rzeczowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej;
5/ naruszenie art, 10 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 91 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymania w mocy decyzji organu I Instancji, pomimo, że organ nie wezwał skarżącego na rozprawę administracyjną w dniu [...] r., na której to przeprowadzono dowód z zeznań W. O.- pełnomocnika I. S., co doprowadziło do braku możliwości udziału w rozprawie, zarówno skarżącego jak i jego pełnomocnika;
6/ naruszenie art. 32 w zw. z 86 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, w sytuacji, w której organ l Instancji przesłuchał pełnomocnika W. O. w miejsce strony postępowania I. S., co doprowadziło do nieprawidłowego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron.
Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej; oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P. nr [...] z dnia [...] r. i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wnioskowano o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza P. W uzasadnieniu skargi ww. zarzuty zostały szczegółowo rozwinięte. Pełnomocnik, podobnie jak czyniono to w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdza, iż mając na uwadze literalną wykładnię przepisu art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien wystąpić wykonawca jako, że to on dokonał fizycznego zajęcia. Kwestionuje, wykładnię przepisu zastosowaną przez organ odwoławczy, który dopuszcza możliwość uzyskania zezwolenia przez wykonawcę, natomiast wyklucza obciążenie wykonawcy karą za bezprawne zajęcie pasa.
Zarzuty natury procesowej dotyczą, w zasadniczej części, uchybień postępowania wyjaśniającego związanych z osobą I. S., działającej w imieniu firmy [C]. Firma ta była wcześniej najemcą budynku zlokalizowanego w P. przy ul. [...] i na jej rzecz było wydane zezwolenie na lokalizację przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej (decyzja Burmistrza P. z dnia [...]r.), stanowiące podstawę do prowadzenia robót w pasie drogowym, które okazały się bezprawne. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] r. przesłuchano pełnomocnika I. S., mimo tego, że była ona stroną postępowania.
Ponadto na tą rozprawę nie wezwano pełnomocnika firmy [A] sp. z o.o. Zdaniem skarżącej, te uchybienia spowodowały, że nie wyjaśniono kluczowych dla sprawy kwestii, w tym dlaczego pisemna oferta [B] s. z o.o. z dnia [...] r. wystawiona została na rzecz I. S., status I. S. w przedmiotowym postępowaniu, status I. S. oraz skarżącej w świetle ustawy o drogach publicznych. Natomiast doprowadziło to do ustalenia, że skarżąca winna mieć status inwestora.
Dla pełnomocnika nie jest zrozumiałe, dlaczego wszelkie wątpliwości zaistniałe w niniejszej sprawie, podkreślane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a które wynikały z braków zgromadzonego materiału dowodowego (dla przykładu: status wszystkich uczestników niniejszego postępowania w świetle ustawy o drogach publicznych; brak precyzyjnej pisemnej umowy), zostały rozstrzygnięte na niekorzyść skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Badając skargę według kryteriów przewidzianych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: Kolegium) z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza P. z dnia [...] r. oznaczone jako: [...] i [...], obciążające firmę [A] sp. z o.o. karą pieniężną w wysokości 6 984,00 zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt cztery zł 00/100) za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej [...] ul. [...] w P. (działka nr [...]).
Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 12 pkt. 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o dróg publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, dalej: u.d.p.) oraz § 2 pkt. 3 i 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...] poz. [...]).
Zgodnie z art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Za zajęcie pasa drogowego: (1) bez zezwolenia zarządcy drogi, (2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, (3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, w sytuacji określonej w tym przepisie (ust. 12).
Jak wynika z analizy ww. przepisów, decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. Zatem w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego.
Zatem zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.
W przedmiotowej sprawie, co nie jest kwestionowane także przez skarżącą, zostały spełnione ustawowe przesłanki wymierzenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, jak również kara ta została wyliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z uchwałą w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego.
Sporna pozostaje kwestia podmiotu obciążonego obowiązkiem uiszczenia kary pieniężnej z dwu względów: po pierwsze – karą obciążono skarżącą, traktowaną jako inwestor, natomiast jej zdaniem adresatem decyzji powinien być wykonawca robót związanych z zajęciem pasa drogowego; po wtóre – w postępowaniu, zdaniem skarżącej, nie wykazano, aby zachodziły wystarczające podstawy do traktowania jej jako inwestora.
Z art. 39 ust. 3 i ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 3 – zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia – adresowane jest do inwestora. W szczególności to właśnie inwestora jest zobowiązany pouczyć organ o konieczności wypełnienia warunków określonych w ust. 3a pkt 1 – 3, w tym m.in. warunku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu.
Zgodnie bowiem z treścią cytowanych przepisów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), przy czym w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:
- 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;
- 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;
- 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (art. 39 ust. 3 a ustawy o drogach publicznych.
Ustawodawca rozróżnił umieszczanie (posadowienie, lokalizowanie) w pasie drogowym obiektu/urządzenia (art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych) i prowadzenie robót z tym związanych. I tak jak zezwolenie na pierwszą z czynności zaadresował do inwestora, tak stanowiąc o konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, w żaden sposób nie wskazał podmiotu, który może być adresatem takiej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót będzie zarówno inwestor, jak też prowadzący te roboty wykonawca – faktycznie pas drogowy zajmujący (taki pogląd wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2393/14).
Pogląd taki, w ocenie Sądu, może budzić pewne wątpliwości zwłaszcza z tego względu, że w przypadku lokalizacji w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz czynności w postaci zajęcia pasa w celu wykonania takich urządzeń mamy do czynienia z pewnym ciągiem działań prawnych. Ciąg ten początkuje uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji w pasie drogowym, która to decyzja stanowi podstawę (przyczynę) wystąpienia o kolejną decyzję, zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. W wyniku wydania pierwszej z nich (tj. decyzji lokalizacyjnej) zostaje ukształtowany stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego adresat (inwestor) uzyskuje prawo do realizacji określonego obiektu w pasie drogowym, przy czym w zakresie tego uprawnienia nie mieści się jeszcze możliwość zajmowania pasa w celu wykonania planowanych robót (o czym informuje go decyzja lokalizacyjna).
Przyjąć trzeba jednak, że nawiązanie tego stosunku prawnego i uzyskanie swoistej ekspektatywy co do możliwości prowadzenia robót w określonym zakresie, stanowi źródło prawa (legitymacji) inwestora do wystąpienia (i uzyskania) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu określonym przez decyzje lokalizacyjną. Innymi słowy rzecz ujmując, w takim przypadku nie można traktować tych dwu stosunków prawnych w sposób rozdzielny, ze względu na materialny związek, jaki między nimi zachodzi. Co za tym idzie i strona tego drugiego stosunku nie może być inna, aniżeli inwestor. Nie kto innym bowiem, niż inwestor, może być zainteresowany i co więcej, ma ekspektatywę, co do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Oczywiście nie ma przeszkód, aby o takie zezwolenie wystąpił wykonawca robót, ale tylko i wyłącznie wtedy, gdy dysponuje stosownym upoważnieniem inwestora i nie swoją rzecz, ale na rzecz inwestora.
Ta kwestia z kolei wymaga oceny (badania) treści stosunku prawnego łączącego inwestora i wykonawcę. Jeśli z jego treści wynika takie pełnomocnictwo dla wykonawcy, to może on w tym zakresie podejmować określone działania.
Jeśli zatem wykonawca nie może samodzielnie wystąpić o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to tym samym nie jest możliwe (dopuszczalne) nałożenie kary za bezprawne zajęcie pasa na wykonawcę. Najkrócej rzecz ujmując nie działa on sam. Działa w granicach sfery prawnej inwestora (jeśli czyni to w zakresie zlecenia).
Nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że Inwestorem, a więc podmiotem na który powinna zostać nałożona kara za zajęcia pasa drogowego, jest aktualny najemca nieruchomości – obecna skarżąca. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że zezwolenia na lokalizację przyłączy w pasie drogowym uzyskał inny podmiot. Firma [A] sp. z o.o., jako kolejny najemca nieruchomości, weszła bowiem w tym względzie w sytuację prawną swojej poprzedniczki, czego nie kwestionowała w trakcie postępowania. Skarżąca uregulowała także fakturę wystawioną przez [B] za wykonane roboty (k. 121 akt administracyjnych).
W kontekście powyższych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, które koncentrują się na wskazaniu wykonawcy jako podmiotu, do którego powinna być adresowana kara oraz niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. wobec skarżącej.
Z tych wszystkich względów wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.