Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 97 § 2 i art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. nr 256 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "ustawa"), podjął uprzednio zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na osobę uprawnioną – A. L. (dalej: "skarżący"), w związku z usunięciem przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, tj. dostarczeniem w dniu 23.04.2020 r. prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w G. o sygn. akt [...] z dnia [...] oddalającego jego odwołanie od decyzji ZUS-u w Z. z dnia [...], nr [...] w sprawie o prawo do renty (por. postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania z dnia [...] nr[...]).
W pouczeniu znajdującym się na końcu postanowienia organu I instancji z dnia [...] znalazła się informacja, że zgodnie z art. 142 k.p.a., na to postanowienie nie służy zażalenie, ale skarżący może zaskarżyć je tylko w odwołaniu od merytorycznej decyzji.
W tym samym dniu, tj. [...] organ I instancji wydał dwie decyzje: pierwszą o nr [...] znak: [...] przyznającą skarżącemu, na okres od 01.04.2018 r. do 30.09.2018 r., zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,-zł. miesięcznie; oraz drugą decyzję o nr [...] znak:[...], przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, na okres od 01.10.2018 r. do 31.10.2021 r., tj. do daty ważności orzeczenia o jego niepełnosprawności. Od tychże decyzji skarżący nie złożył odwołania.
Skarżący natomiast złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] nr [...] w którym wyraźnie oświadczył, że nie zgłasza żadnych zastrzeżeń co do wydanych i przywołanych powyżej decyzji, ale nie zgadza się z postanowieniem nr [...]
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") postanowieniem z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 134 w związku art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia, stwierdziło niedopuszczalność jego wniesienia przez skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że stosownie do ogólnej reguły wyrażonej w art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, wyłącznie gdy przepisy k.p.a. tak stanowią.
Natomiast art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w obecnym brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a., należy rozumieć ten przepis tak, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne. SKO podzieliło stanowisko, że nowelizacja tego przepisu miała na celu wykluczenie zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania i odmowę zawieszenia postępowania, co jednak nie pozbawiło strony ochrony prawnej, skoro przepis art. 142 k.p.a. przewiduje możliwość zaskarżenia takiego postanowienia w odwołaniu od decyzji. Ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu).
W rozpatrywanej sprawie zażalenie wniesione na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy skarżący nie złożył odwołania od wydanych przez organ I instancji decyzji, w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na łączny okres od 01.04.2018 r. do 31.10.2021 r.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł osobistą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając SKO niezasadność zastosowania w jego sprawie art. 106 § 3 k.p.a. (cytat).
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona według kryterium zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), wykazała, że nie narusza ono prawa, co skutkować musiało jej oddaleniem.
Przedmiotem badania Sądu było wydane na podstawie art. 134 i art. 144 w związku z art. 101 § 3 k.p.a. postanowienie SKO, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie podjęcia uprzednio zawieszonego postępowanie w sprawie ustalenia prawa skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarżący został prawidłowo pouczony w postanowieniu organu I instancji o braku możliwości jego zaskarżenia zażaleniem.
Przepisy procedury administracyjnej nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek szybkiego i sprawnego działania. Formułując w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia z kolei w § 2 tego przepisu przewidziano, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Konkretyzując terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w art. 35 § 1 k.p.a. powtórzono, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Z przywołanych wyżej przepisów wyprowadzić można wniosek, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne powinno zmierzać do szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy, przy czym w przypadku, gdy sprawa ma nieskomplikowany charakter, a do wniosku załączone zostały wszystkie niezbędne dokumenty, rozstrzygnięcie kończące postępowanie powinno zostać podjęte niezwłocznie. W pozostałych przypadkach, w szczególności, gdy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, sprawa powinna zostać zakończona w rozsądnym terminie, a postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby ten rozsądny termin zachować.
Ustawodawca przewidział w art. 97 k.p.a. (i następnych) możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego, czy to z urzędu, czy na wniosek strony, uzależniając podjęcie takiej decyzji od wystąpienia przesłanek, których mowa w art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego stanowi wyłom w zasadzie szybkości postępowania, bowiem tamuje jego bieg. Stąd też ustawodawca przewidział przypadki, w których instytucja ta może zostać zastosowana, jak również w określonych sytuacjach, dopuścił możliwość zaskarżenia dotyczącego zawieszenia rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia prawa skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego zostało zawieszone (por. postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania z dnia [...]. nr[...]), a następnie podjęte z uwagi na dostarczenie w dniu 23.04.2020 r. i to przez skarżącego prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w G. sygn. akt [...] z dnia [...] oddalającego jego odwołanie od decyzji ZUS-u w Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie o prawo do renty.
W ocenie Sądu należy przyznać rację organowi I instancji i SKO, że interpretacja użytego w treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania" musi być interpretowane wąsko, wyłącznie do przypadków zawieszenia postępowania, z uwagi na cel jakiemu ta regulacja ma służyć.
Generalnie przepisy procedury administracyjnej zostały sformułowane w taki sposób, aby postępowanie prowadzone było, szybko, sprawnie, z poszanowaniem gwarancji procesowych stron i aby, jak najprostszymi środkami został wyjaśniony stan faktyczny sprawy oraz wydane zostało rozstrzygnięcie z należytym uzasadnieniem i pouczeniem o prawie do jego zaskarżenia. Z punktu widzenia tak zakreślonego celu postępowania administracyjnego zaskarżalne są te rozstrzygnięcia, co do których ustawa wyraźnie tak stanowi. Przede wszystkim dotyczy to tych rozstrzygnięć, które tamują bieg postępowania i mają wpływ na jego szybkie i sprawne zakończenie. Przy uwzględnieniu powyższej argumentacji zasadnym jest przyjęcie, iż pod pojęciem "postanowienie w sprawie zawieszenia" należy rozumieć wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania, gdyż jego wydanie tamuje bieg postępowania i uniemożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ale nie postanowienie o podjęciu postępowania, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Należy przy tym zauważyć, że stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 k.p.a., wydane w toku postępowania postanowienia mają charakter incydentalny, dotycząc poszczególnych kwestii wynikających w jego toku, ale co do zasady nie rozstrzygają o istocie sprawy.
Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Nie oznacza to jednak braku możliwości zaskarżenia postanowienia, na które zażalenie nie służy. Może ono zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji, o czym stanowi art. 142 k.p.a. Zatem strona nie pozostaje pozbawiona ochrony prawnej i możliwości kwestionowania wadliwego w jej ocenie postanowienia, jednak może to uczynić tylko kwestionując wydaną w sprawie decyzję.
Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania").
Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie jest, w rozumieniu art. 101 § 3 k.p.a., ani postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania, ani też postanowieniem w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie skarżący, o czym został prawidłowo pouczony, mógł w treści odwołania ale od merytorycznej decyzji złożyć zastrzeżenia wobec postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, czego jednak nie uczynił, dopiero wówczas prawidłowość podjęcia postępowania przez organ I instancji mogłaby być kontrolowana. W świetle obecnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (por. również wyroki NSA z dnia: 27.07.2020 r. sygn. akt II GSK 3420/17; 6.03.2019 r. i sygn. akt II OSK 987/17; 19.07.2018 r. sygn. akt I OSK 2272/16; 26.01.2018 r. sygn. akt II GSK 2865/17; 21.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2662/1; 1.06.2016 r. sygn. akt II OSK 2372/14; 18.07.2014 r. sygn. akt II OSK 340/13).
W tym stanie rzeczy, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.
Powołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.