Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. P. pozwolenia na budowę garażu murowanego dwustanowiskowego na działce przy ul. [...] w B., pouczając, że w przypadku gdy w decyzji nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy, o ile organ w tym terminie nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Pismem z dnia 4 października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w B. powiadomił K. P. o przeprowadzeniu kontroli warsztatu samochodowego na przedmiotowej działce.
W wyniku kontroli w dniu 24 października 2018 r. PINB stwierdził, że w budynku garażu od roku 2000 prowadzony jest warsztat samochodowy bez zmiany sposobu jego użytkowania.
Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącej D. P. wstrzymanie użytkowania garażu jako warsztatu samochodowego oraz przedłożenie wymienionych dokumentów. Jednak decyzją z dnia [...] r. organ ten umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu wobec zaprzestania prowadzenia w nim działalności gospodarczej.
W dniu 13 marca 2019 r. do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynęło zawiadomienie skarżącej o zakończeniu budowy garażu na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy organ ten pismem z dnia 26 marca 2019 r. powiadomił skarżącą o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.
Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), wymierzył skarżącej jako inwestorowi karę w wysokości 5.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania garażu przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Organ przedstawił sposób wyliczenia kary wg wzoru: (S)x(K)x(W), tj.
- - stawka opłaty = 500 zł,
- - współczynnik kategorii obiektu budowlanego = 1,0 (kat. III),
- - współczynnik wielkości obiektu budowlanego = 1,0.
W uzasadnieniu organ odwołał się do wyników prowadzonego postępowania w sprawie użytkowania przedmiotowego garażu jako warsztatu samochodowego i faktu złożenia w dniu 13 marca 2019 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W zażaleniu na postanowienie skarżąca domagała się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że w związku z uzyskanym pozwoleniem na budowę, roboty budowlane były prowadzone w okresie od 26 czerwca 2000 r. do 30 lipca 2006 r., co potwierdzają wpisy do dziennika budowy. Do użytkowania budynku przystąpiono po zakończeniu budowy, lecz nie złożono do właściwego organu zawiadomienia o jej zakończeniu.
Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji błędnie przyjął, że garaż był użytkowany jako warsztat samochodowy już od 2000 r. Jej zdaniem, z powodu zaprzestania użytkowania obiektu jako warsztat, brak było podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, a co istotne – kara ta uległa przedawnieniu z końcem 2011 r., gdyż budynek jest użytkowany od 2006 r.
Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono.
Utrzymując w mocy postanowienie o nałożeniu kary, organ II instancji stwierdził bowiem, że sam fakt nielegalnego użytkowania obiektu stanowi podstawę do zastosowania trybu z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie ma zatem znaczenia fakt, czy zakończono wszystkie roboty budowlane. Nieistotne jest też, czy inwestor dokonał później skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że postanowienie nie zapadło w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, ale nielegalnego przystąpienia do użytkowania.
Zdaniem organu, nie doszło też do przedawnienia kary. Skoro skarżąca złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy w dniu 13 marca 2019 r., termin ten wynosi 3 lata i jest liczony od tej daty. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe oraz literaturę. Organ stwierdził, że prawidłowo wyliczono też wysokość kary.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia postanowień organów obydwu instancji i umorzenia postępowania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację co do przedawnienia kary z końcem 2011 r., skarżąca zanegowała też, aby ciążył na niej obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy. Wyjaśniła, że zgłoszenia takiego dokonała pod naciskiem organu I instancji, co następnie zostało wykorzystane w celu nałożenia kary. Takie działanie organu narusza art. 9 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarto bowiem pouczenie o obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy oraz warunkach przystąpienia do użytkowania obiektu.
Jednakże zdaniem sądu administracyjnego, trafny jest zarzut skarżącej, że doszło do przedawnienia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), został dodany w wyniku nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). O ile budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. (art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej). Do kar mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego).
Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze sprzeczne są poglądy, czy z uwagi na jedynie odpowiednie zastosowanie Ordynacji podatkowej, termin przedawnienia kary wynosi 3 lata, czy też są dwa terminy przedawnienia, wynoszące 3 i 5 lat, a wreszcie – od jakich dat terminy te należy liczyć.
Nie budzi jedynie sporu fakt, że w tym wypadku istotne jest samo przystąpienie do użytkowania, a nie – dalsze użytkowanie obiektu bez dopełnienia wymogów z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego.
Zdaniem składu orzekającego, przychylić się należy do poglądu, że z uwagi na treść art. 68 Ordynacji podatkowej, przedawnienie kary wynosi 3 lata, jeżeli inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy (§ 1), a w przypadku braku takiego zawiadomienia – 5 lat od przystąpienia do użytkowania obiektu (§ 2). Brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby termin ten liczyć od dowiedzenia się przez organ o naruszeniu prawa, polegającym na braku zawiadomienia o zakończeniu budowy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 641/18, LEX nr 2614810).
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 738/196 oraz z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 192/17 (LEX nr 2619447) i sygn. akt II OSK 209/17 (LEX nr 2619397), wyraził jednoznaczny pogląd, że termin przedawnienia wynosi 3 lata od przystąpienia do użytkowania. Fakt przystąpienia do użytkowania jest bowiem związany z obowiązkiem uprzedniego dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Organy nadzoru budowlanego mają zaś ustawowy obowiązek kontroli przestrzegania przez inwestorów wymogów prawa. Decyzja o pozwoleniu na budowę została bowiem doręczona do wiadomości PINB.
W niniejszej sprawie skarżąca złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy w dniu 13 marca 2019 r. w wyniku prowadzonego uprzednio postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Jednak jest poza sporem, że obiekt był użytkowany od kilkunastu lat (wg organów obydwu instancji, prawdopodobnie już od 2000 r., a wg skarżącej od 2006 r., co potwierdzają wpisy do dziennika budowy, znajdującego się w aktach sprawy). Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy winien znaleźć odpowiednie zastosowanie art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Stąd też termin przedawnienia wynosi 5 lat, licząc od końca 2006 r., który upłynął w końcem 2011 r.
Późniejsze złożenie przez skarżącą zawiadomienia o zakończeniu budowy nie miało już znaczenia, skoro doszło do przedawnienia kary. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której nigdy nie doszłoby do przedawnienia kary, w sytuacji gdy inwestor w ogóle nie dopełni formalności, co przeczy istocie przedawnienia.
Zdaniem sądu administracyjnego, jedynie w przypadku, gdy inwestor złożył zawiadomienie przed upływem 5-letniego terminu z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, mogłoby wchodzić w rachubę zastosowanie § 1 tego przepisu, a więc przyjęcie 3-letniego terminu, przedawnienia (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 434/16, dostępny w internecie).
Zatem w niniejszej sprawie złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy po upływie 5 lat od zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, nie mogło prowadzić do cofnięcia skutków przedawnienia i otwarcia nowego, 3-letniego terminu do dokonania tego zawiadomienia. Przedawnienie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie pozbawia jednak organu nadzoru budowalnego uprawnień do kontroli legalności samej budowy.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę uchylił postanowienia organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 59g ust. 5 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne o wymierzenie kary jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 w zw. z art. 126 kpa z powodu przedawnienia. Orzeczenie Sądu oparło się na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).
O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł rozstrzygnięto zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy.
mr