Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 2 kwietnia 2007 r. nr VIII/56/2007 Rada Gminy Tworóg, działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2017, poz. 328 ze zm.) zwanej też dalej ustawą lub uzzw, uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Tworóg.
W § 7 Regulaminu postanowiono, że przedsiębiorstwo zawiera umowę na wniosek przyszłego odbiorcy po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia do sieci oraz wykazaniu tytułu prawnego do nieruchomości.
W § 12 pkt 2 Regulaminu postanowiono, że wznowienie dostarczania wody lub odbiór ścieków następuje po opłaceniu przez Odbiorcę należności za ponowne przyłączenie do sieci zgodnie z Uchwałą Zarządu Spółki.
W § 18 Regulaminu postanowiono, że z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci.
W § 19 pkt 2 ppkt a Regulaminu postanowiono, że do wniosku o którym mowa w ust. 1, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości której dotyczy wniosek.
W § 23 pkt 1 Regulaminu postanowiono, że jeżeli z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyraża wolę budowy tych urządzeń, przedsiębiorstwo lub gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólną realizację inwestycji. Po zawarciu umowy, przedsiębiorstwo określi warunki techniczne przyłączenia.
W § 29 Regulaminu postanowiono, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej.
Pismem z dnia 27 listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach wniósł skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając jej:
- - § 7 w zakresie stwierdzenia, że przedsiębiorstwo zawiera umowę na wniosek przyszłego odbiorcy po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia do sieci oraz wykazaniu tytułu prawnego do nieruchomości, podczas gdy art. 6 ust. 4 uzzw stanowi, że również osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ma prawo zawrzeć umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;
§ 12 w zakresie obciążenia osoby ubiegającej się o ponowne przyłączenie do sieci kosztami przyłączenia, podczas gdy przepisy uzzw, a w szczególności art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, 2 i 4, nie zawierają upoważnienia do obciążania odbiorców należnościami za ponowne przyłączenie;
§ 18 w zakresie stwierdzenia, że z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może wystąpić jedynie osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, podczas gdy art. 6 ust. 4 uzzw stanowi, że również osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ma prawo zawrzeć umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;
§ 19 pkt 2 ppkt a w zakresie stwierdzenia, że do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości której dotyczy wniosek, podczas gdy art. 6 ust. 4 uzzw stanowi, że również osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ma prawo zawrzeć umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;
§ 23 pkt 1 w zakresie stwierdzenia, że jeżeli z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyraża wolę budowy tych urządzeń, przedsiębiorstwo lub gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólną realizację inwestycji, podczas gdy przepisy uzzw, a w szczególności art. 15 ust. 1, 2 i 4, nie zawierają upoważnienia do obciążania odbiorców realizacją budowy urządzeń wodociągowych na podstawie umowy o wspólnej realizacji inwestycji;
§ 29 w zakresie zapewnienia dostawy wody na cele przeciwpożarowe na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, podczas gdy art. 22 pkt 2 uzzw stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe.
W konsekwencji przytoczonych naruszeń, których cechą wspólną jest przekroczenie przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego zawartego w uzzw, Prokurator domagał się stwierdzenia w całości nieważności zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. Wójt Gminy Tworóg działając w imieniu Rady Gminy Tworóg, w odpowiedzi na skargę Prokuratora wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty wymienione w skardze są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazano, co do naruszenia prawa:
- - § 7, § 18 i § 19 pkt 2 a Regulaminu, że jego postanowienia nie zawierają zapisu zakazującego zawierania umów z osobami, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;
§ 12 Regulaminu, że ponowne przyłączenie do sieci należy do sfery umownej, regulowanej umową cywilnoprawną;
§ 23 pkt 1, że ustawodawca nie zawarł w ustawie przepisu zakazującego realizację budowy sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej przez osoby fizyczne, a uregulowanie zawarte w omawianym postanowieniu Regulaminu stanowi nie obowiązek, a wyłącznie uprawnienie odbiorcy.
Przy odparciu ostatniego z wymienionych wyżej zarzutów wskazano na treść art. 15 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 uzzw.
Na rozprawie sądowej w dniu 14 marca 2018 r. Prokurator precyzując wnioski skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie zakwestionowanych w skardze jej przepisów. Nadto jako podstawę zaskarżenia powołał się dodatkowo na treść art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Z kolei pełnomocnik Gminy Tworóg podniósł, że zakwestionowane w skardze przepisy były już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Gl 358/06 i w wydanym wówczas wyroku z dnia 21 grudnia 2006 r. nie zostały przez Sąd zakwestionowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269).
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że skarga Prokuratora, w zakresie sprecyzowanym na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. zasługuje na uwzględnienie.
Nie ulega wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Dokonując bardziej precyzyjnej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, którego ustanowienie wymaga szczególnego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.). W przedmiotowej sprawie takie upoważnienie wynika z art. 19 ust. 3 ustawy. Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, nie mogą być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz co do zasady powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować przepisów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu.
Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu przede wszystkim "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
W § 7, § 18 oraz § 19 pkt 2 ppkt a Regulaminu, stanowiąc odnośnie do warunków przyłączenia do sieci, Rada postanowiła, że odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci musi wykazać tytuł prawny do nieruchomości, w ten sposób, że do wniosku załącza dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. We wskazanych przepisach Rada Gminy zawęziła krąg osób, które mogą ubiegać się o podłączenie do sieci wyłącznie do odbiorców posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Należy stwierdzić, że wskazane postanowienia naruszają art. 15 ust. 4 ustawy. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość zawarcia umowy o dostarczenie wody i odprowadzenie ścieków również przez osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy) to osoba taka może żądać wydania zgody na przyłączenie nieruchomości do sieci, które stanowi warunek sine qua non zawarcia takiej umowy.
Określone w art. 15 ust. 4 ustawy warunki przyłączenia do sieci dotyczą osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis uchwały, który wyklucza możliwość zawarcia umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym narusza prawo w sposób istotny. Za bezzasadny należy uznać podnoszony w odpowiedzi na skargę przez przedstawiciela Rady Gminy argument, że brak w Regulaminie postanowienia, które zakazywałoby ww. odbiorcom ubieganie się o podłączenie do sieci. Otóż uchwalony na podstawie art. 19 ust. 1 uzzw (według stanu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały) przez Radę Gminy Tworóg Regulaminu powinien uregulować m.in. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 uzzw). Skoro zatem w Regulaminie przyznano uprawnienie do zawarcia umowy przez Przedsiębiorstwo dopiero po wykazaniu przez przyszłego odbiorcę tytułu prawnego do nieruchomości to a contrario z tego uregulowania wynika, że bez spełnienia tego warunku Przedsiębiorstwo nie może zawrzeć umowy z odbiorcą.
W rzeczywistości wymienione postanowienia Regulaminu zawężają zatem krąg podmiotów mogących zawrzeć umowę z Przedsiębiorcą. Tego typu uregulowanie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, jest bowiem sprzeczne z ww. art. 6 ust. 4 uzzw i tym samym narusza również treść art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Prokuratora za istotnie naruszający prawo należy uznać również § 12 pkt 2 Regulaminu, ponieważ żaden przepis uzzw nie przewiduje możliwości nałożenia na odbiorcę opłaty za przyłączenie do sieci. Nie ma tu znaczenia czy byłoby to przyłączenie pierwsze czy przyłączenie ponowne, o jakim mowa w kwestionowanym przepisie uchwały. Zatem nałożenie na odbiorcę obowiązku opłacenia należności za przyłączenie do sieci zostało wprowadzone bez podstawy prawnej.
Również treść § 23 Regulaminu została statuowana z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę dla wydania wskazanego postanowienia Regulaminu stanowił bowiem art. 31 uzzw. Zgodnie z nim osoby, które wybudowały urządzenia, mogą korzystać z uprawnienia do ich przekazywania, a gmina lub przedsiębiorstwo mogą odmówić przejęcia tego urządzenia tylko wówczas, gdy nie odpowiada ono właściwym warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach. W świetle brzmienia omawianego przepisu nie może budzić wątpliwości, że na gminę (przedsiębiorstwo) nałożony został ustawowy obowiązek zawarcia wskazanej w tym przepisie umowy. Poza nakazem zawarcia umowy ustawa przesądziła o obowiązku odpłatnego przejęcia urządzenia ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do poniesienia ciężaru finansowego, będącego następstwem dopełnienia tego obowiązku. Z treści art. 19 ust. 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) nie wynika aby w Regulaminie mogła być regulowana kwestia wspólnej realizacji inwestycji, o której mowa w kwestionowanym § 23 skarżonej uchwały.
Materia ta powinna być uregulowana jedynie w umowie. Nadto z § 23 pkt 2 regulaminu nie wynika czy dotyczy on również osób wymienionych w pkt 1 tego przepisu, a jeżeli tak to w jaki sposób wynikające z pkt 1 tego przepisu roszczenia co do możliwości przekazania odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, mają być zaspokojone. W konsekwencji jest to również uregulowanie stwarzające istotne wątpliwości interpretacyjne. W § 23 pkt 2 Regulaminu zabrakło również postanowienia o możliwości rozłożenia na raty należności za przekazanie urządzeń przedsiębiorstwu lub gminie, co oznacza, że jego treść stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowania zawartego w art. 31 ustawy. Z powyższych względów również treść § 23 Regulaminu została uchwalona z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy (według stanu z dnia podjęcia uchwały) i w konsekwencji także z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji.
Sąd stanął na stanowisku, że treść § 29 Regulaminu nie jest sprzeczna z art. 22 ust. 2 uzzw, ponieważ w tym drugim przepisie wskazano jedynie na sposób wyliczania należności gminy wobec przedsiębiorstwa za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Żadne z postanowień Regulaminu nie przeczy temu uregulowaniu ustawowemu. Niemniej jednak trudno przyjąć, że uregulowanie to dotyczy warunków o jakich mowa w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Należało zatem przyjąć, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego.
Nadto zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. Również zatem ten przepis został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych niż podane w skardze powodów.
Stwierdzone wyżej uchybienia, stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Skutkowało to stwierdzeniem nieważności § 7, § 12 pkt 2, § 18, § 19 pkt 2a, § 23 i § 29 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd uznał przy tym, że możliwe jest wyeliminowanie jedynie tych przepisów, których te uchybienia dotyczą. W następstwie tego pozostanie bowiem w obrocie prawnym regulamin zawierający regulacje o jakich mowa w art. 19 ust. 2 ustawy. Uregulowania wyeliminowanych przepisów zawartych w § 7, § 18 i § 19 pkt 2a skarżonego regulaminu zastąpią bowiem uregulowania ustawowe.
W odniesieniu do zarzutów zgłoszonych przez pełnomocnika organu na rozprawie sądowej w dniu 14 marca 2018 r. należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Analiza powoływanego wyroku tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 358/06, dołączonego do uzupełniających akt administracyjnych złożonych na tej rozprawie (w protokole błędnie wpisano, że wyrok ten został złożony wówczas do akt sądowych), nie daje podstaw do przyjęcia, że kontrolą Sądu były wówczas objęte podobne do zakwestionowanych w niniejszym wyroku przepisy zaskarżonej wówczas przez Wojewodę Śląskiego uchwały z dnia 29 grudnia 2005 r. ec