Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy w K., wydaną na podstawie art. 54 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., zwanej dalej u.p.s.,) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej - k.p.a.), odmówiono A. R. (dalej "Skarżąca", "Strona") udzielenia ulgi w postaci zwolnienia z odpłatności za pobyt w "Domu dla Seniora" w M. babki Strony – J. K. W uzasadnieniu wskazano m. in., że decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił odpłatność za pobyt J.K. w Domu dla Seniora od 1 października 2019 r. w wysokości 1.850 zł miesięcznie. Strona od powyższej decyzji wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, które decyzją z dnia [...] ustaliło odpłatność dla Strony za pobyt babki w Domu dla Seniora w wysokości 925 zł miesięcznie, poczynając od 1 października 2019 r. Rozpoznając wniosek o zwolnienie od ponoszenia odpłatności ustalono, że sytuacja rodzinna i dochodowa Strony uległa zmianie.
Strona zamieszkuje z mężem i z dzieckiem. Dochód wynosi łącznie 6.663,15 zł, co w przeliczeniu wynosi 2.221,05 zł na osobę w rodzinie. Zatem ustalona powyżej sytuacja dochodowa strony nie stanowi w opinii organu podstawy do udzielenia ulgi. W rodzinie Strony nie występują też inne uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, itd. Strona nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego obecny stan zdrowia, tj. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub innego orzeczenia potwierdzającego obecny zły stan zdrowia. Babka strony została skierowana do Domu dla Seniora od 29 listopada 2018 r. Wobec braku możliwości kontaktu ze Stroną Gmina K. za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej od stycznia 2019 r. partycypowała w kosztach utrzymania J. K., które wynosiły średnio ok. 1850 zł miesięcznie. Strona została decyzją SKO zobowiązana do ponoszenia odpłatności w kwocie 925 zł miesięcznie dopiero od 1 października 2019 r., zatem prawie cały rok Strona nie ponosiła żadnych kosztów związanych z utrzymaniem babki w DPS. Nadto, J. K. zmarła w dniu [...] zatem Strona miała możliwość wyasygnowania stosownych środków pieniężnych pozwalających na uregulowanie opłaty.
W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji skarżąca stwierdziła, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 64 u.p.s. Podała, że organ pominął jej obecną sytuację majątkową, finansową (w tym fakt spłaty kredytu) i fakt pogarszającego się stanu zdrowia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m.in., że prawidłowo zastosowano powołane przepisy prawa. Odwołująca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 16 ha, przekazanego przez zmarłą babkę, położonego na terenie gminy K.. Zatem dysponuje majątkiem i może z niego swobodnie korzystać, np. poprzez wydzierżawienie lub sprzedaż, by w ten sposób poprawić budżet rodziny. Strona nie jest osobą ubogą i jej rodzina nie znajduje się w chwili obecnej w szczególnej sytuacji życiowej zasługującej na zwolnienie z ww. opłaty.
Skargę na ww. decyzję złożyła przez pełnomocnika A. R., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonanie dowolnej oceny dokumentów w postaci sporządzonego wywiadu ze skarżącą, jak również przedstawionych przez skarżącą: zaświadczenia o zarobkach, decyzji z dnia [...] umów pożyczki i kredytu wraz z harmonogramem spłat, a także faktur VAT, a finalnie:
- a. pominięcie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia z dnia 6 maja 2020 r. o poziomie wynagrodzenia w związku ze skróceniem wymiaru czasu pracy, wskazującego na fakt obniżenia wynagrodzenia małżonka skarżącej, które to uchybienie skutkowało błędnym wyliczeniem miesięcznego dochodu uzyskiwanego przez skarżącą i pozostałych członków jej rodziny,
- b. błędne wyliczenie miesięcznych stałych kosztów utrzymania skarżącej i pozostałych członków jej rodziny i ustalenie, iż po ich pokryciu do dyspozycji skarżącej i jej rodziny pozostaje kwota 6.178,90 zł (z uwzględnieniem świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł), podczas gdy powyższe wyliczenie pozostaje nieuprawnione w kontekście wysokości kosztów wskazanych w treści uzasadnienia decyzji organu, których suma przekracza wysokość kosztów ustaloną przez organ,
- c. pominięcie faktu, iż z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego skarżąca uzyskuje jedynie hipotetyczny dochód w kwocie 1.413,32zł, nie zaś rzeczywisty, który pozwalałby na poprawę sytuacji skarżącej i umożliwiał pokrycie części kosztów związanych z utrzymaniem skarżącej i członków jej rodziny,
- d. nieuprawnione przyjęcie, iż skarżąca może wydzierżawić lub sprzedać posiadane nieruchomości, podczas gdy wobec faktu, iż ich część położona jest na obszarze objętym programem "Natura 2000", ewentualne jej zbycie lub oddanie w posiadanie zależne pozostaje co najmniej utrudnione, która to okoliczność uniemożliwia poprawę sytuacji finansowej skarżącej,
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji wyrażający się w przyjęciu, iż skarżąca z osiąganego dochodu jest w stanie regulować należności związane z pobytem babki w "Domu dla Seniora", podczas gdy rodzaj i wysokość przedmiotowego dochodu, jak również wysokość miesięcznych zobowiązań skarżącej czyni tak postawiony wniosek nieuprawnionym, zwłaszcza w kontekście przedstawionych przez skarżącą dokumentów oraz podniesionych twierdzeń,
- 3. błędne ustalenie, iż organ I instancji nie naruszył przy wydawaniu decyzji granic uznania administracyjnego, podczas gdy dokonana przez organ I instancji ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i wskazane przez organ przyczyny nieuwzględnienia złożonego przez skarżącą wniosku pozostają niepełne.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podano m. in., że organ dopuścił się szeregu uchybień, które finalnie prowadzą do konstatacji, iż zaskarżona decyzja jako niewątpliwie naruszająca normy prawa proceduralnego nie może się ostać. Łączny miesięczny dochód rodziny uległ obniżeniu o kwotę około 800 zł. Wydatki rodzinne są duże. Stan zdrowia skarżącej wymaga zakupu drogich leków i stosowania rygorystycznej diety. Posiadane przez skarżącą nieruchomości nie wiążą się z żadnymi realnymi przysporzeniami.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy. Są to w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu,
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej,
- - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy.
Obowiązek wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz ciężarem publicznoprawnym.
Z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć jedynie sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty, zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim rozstrzygnięciu. Zwolnienie musi bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku. Stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.
Organ rozpoznający prośbę o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce, nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji.
Swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 u.p.s. jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte: ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy - decyzja pozytywna albo decyzja negatywna (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 2335/19).
Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje też spełnienia każdego żądania obywatela. Jakkolwiek decyzje uznaniowe podlegają kontroli przez sądy administracyjne, to jednak kontrola jest specyficzna, bowiem Sąd nie może odbierać organowi prawa do uznania administracyjnego. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę (por. np. orzeczenie TK z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK 1993, nr 2, poz. 33). Kontrola taka sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04).
Nie można jednocześnie doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa. Wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem de facto wnioskiem o udzielenie pomocy ze środków publicznych.
W przedmiotowej sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 64 u.p.s. Rozpoznały wniosek we właściwym trybie, w sposób wystarczający dokonały analizy i oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej strony. Trafnie przyjęto, że na tle ustalonego stanu faktycznego w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu babki w DPS.
Obowiązki publicznoprawne nie mogą być lekceważone z tego powodu, że strona ma zobowiązania prywatnoprawne w postaci kredytów. Okoliczność spłaty takich zobowiązań nie jest okolicznością, o której mowa w art. 64 u.p.s. Choć przepis ten zawiera przykładowy katalog przesłanej zwalniających, to jednak chodzi tu o przesłanki szczególne, nadzwyczajne.
Nawet jeśli dochód rodziny Skarżącej obniżył się (jak podano w skardze i odwołaniu o ok. 800 zł, co i tak pozwala na utrzymanie się), to jednak jej majątek wyraźnie się powiększył. Odwołująca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni całkowitej ponad 16 ha. Zatem może z niego swobodnie korzystać, np. poprzez wydzierżawienie lub sprzedaż, by w ten sposób poprawić budżet rodziny. Jest to głównie kwestia zaproponowania atrakcyjnej ceny dla potencjalnych klientów. Strona nie jest osobą ubogą i jej rodzina nie znajduje się w chwili obecnej w szczególnej sytuacji życiowej zasługującej na zwolnienie z ww. opłaty.
Słusznie zauważają organy, że babka strony została skierowana do Domu dla Seniora od 29 listopada 2018 r. Wobec braku możliwości kontaktu ze Stroną Gmina K.od stycznia 2019 r. partycypowała w kosztach utrzymania ww. członka rodziny Skarżącej, które wynosiły średnio ok. 1850 zł miesięcznie. Strona została decyzją zobowiązana do ponoszenia odpłatności w kwocie 925 zł miesięcznie dopiero od 1 października 2019 r. Nadto, babka Skarżącej zmarła w dniu [...] zatem Strona miała możliwość wyasygnowania pewnych środków pieniężnych pozwalających na uregulowanie opłaty.
Skarżąca nie przedłożyła też dokumentu w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub innego orzeczenia potwierdzającego nadzwyczajne okoliczności zdrowotne.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, k.p.a., art. 64 u.p.s., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.