Uzasadnienie
S.P. (dalej oznaczona jako: "strona" lub "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r., nr [...].
Z analizy akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] r., strona zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem – J. T. (J. T.), co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. i orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta C. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W jej uzasadnieniu powołał się na treść art. 17 ust. 1 i 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, w skrócie: "u.ś.r.") i wskazał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że niepełnosprawność ojca istnieje od dnia [...] r., w związku z powyższym, w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., brak jest przesłanki do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo, ojciec strony pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, oraz na naruszenie w jej sprawie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu odwołania strony, przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i licznych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (str. 3 zaskarżonej decyzji). Podało, że podziela stanowisko strony co do braku przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zmiana dotychczasowych poglądów w tej kwestii wynika ze wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem którego data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia.
Natomiast, w ślad za organem I instancji, za przeszkodę uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego świadczenia uznało to, że ojciec strony pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.). Okoliczność ta, wyłącza prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania nad nim opieki. Postawa strony (potwierdzona wywiadem środowiskowym), która opiekuje się swoim ojcem, zasługuje na aprobatę, lecz decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach u.ś.r. przesłanki jego przyznania.
W skardze, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie jej przedmiotowego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla jej pełnomocnika, według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zarzuciła rozstrzygnięciom organów obu instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącą jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez małżonkę osoby niepełnosprawnej, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania przepisów u.ś.r. winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. i Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.). Zdaniem strony, świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej wskazanego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Na poparcie swojego stanowiska wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 80/19 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny mieć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Jednak kontrola nie obejmuje oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani też kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08, CBOS).
W tak określonym zakresie kognicji, Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W przedmiotowej sprawie istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącą jest zagadnienie, czy można było w świetle przepisów u.ś.r. i przy niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, którego małżonka nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Niewątpliwie skarżąca jest osobą zaliczoną do innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż jest jej córką niepełnosprawnego ojca.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Wskazać należy, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało innym osobom.
Podkreślić należy, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to nie jedyne warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis ten ustala przy tym kolejność zobowiązanych.
W związku z powyższym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
W świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61 oraz art. 130 k.r.o. W związku z powyższym, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawnego ojca, gdy on pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.
W ocenie Sądu, nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności, po małżonku.
Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa.
Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Należy jednak wskazać, że - w ocenie Sądu - pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostałaby wyeliminowana. Skoro, współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki.
Podkreślić należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych i sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, opłacenia osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.
Wskazać jednocześnie należy, że chociaż z ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, to brak jest dowodów, z których wynika niemożliwość wykonywania opieki nad nim przez jego żonę. Dowodem takim nie może być złożone do akt oświadczenie skarżącej z dnia [...] r. (k. 24 akt administracyjnych). Dopóki w sprawie skarżąca nie wykaże jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, że żona ojca nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki nad mężem ze względu na swój stan zdrowia, to brak jest podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest w przedstawionym stanie faktycznym możliwości wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i uczynił to zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.), oraz dokonał wszechstronnej ich oceny, jak też analizy obowiązujących przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie oraz odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając ich znaczenie dla skarżącej.
Na koniec wyjaśnić należy, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, bowiem nie złożył stosownego wniosku.
W tym stanie sprawy, biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.