Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. zamieszkała w Z. M. O. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy Z. o bezterminowe zezwolenie na wjazd samochodem osobowym na odcinek Z.-J. ścieżki spacerowo-rowerowej znajdującej się na obszarze gminy Z. w celu dojazdu do posesji przy ul. [...] w J. Wskazała, że dojazd miałby być wykonywany w celu opieki nad niepełnosprawnym ojcem S. Z., na dowód czego dołączyła do wniosku orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca.
Zaskarżonym aktem (pismem) z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Z. odmówił wydania zezwolenia. Wskazał, że zgodnie z pkt 16 "Regulaminu wydawania i użytkowania zezwoleń upoważniających do wjazdu pojazdami silnikowymi na ścieżki spacerowo-rowerowe znajdujące się na obszarze Gminy Z." (dalej jako: Regulamin), stanowiącego załącznik nr 1 do Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia regulaminu wydawania zezwoleń na wjazd na oznaczone odcinki ścieżek spacerowo-rowerowych znajdujących się na terenie Gminy Z. i objętych ograniczeniami ruchu, organ ma prawo odmówić wydania zezwolenia m.in. w przypadku stwierdzenia braku istnienia podstawy do wydania zezwolenia. Zgodnie zaś z pkt 13 Regulaminu, zezwolenia długoterminowe wydaje się w sytuacjach, które mają charakter cykliczny takich jak: dojazd do miejsca zamieszkania, lasów i pól w celu wykonywania prac polowych, remontów i napraw.
W przypadku wnioskodawczyni stwierdzono brak istnienia podstawy do wydania zezwolenia. Dojazd do objętej wnioskiem posesji możliwy jest bowiem ulicą [...] lub ul. [...], bądź ul. [...] i dalej ul. [...] oraz odcinkiem ścieżki spacerowo-rowerowej od ul. [...] do ul. [...], niewymagającym posiadania zezwolenia. Organ powołał się także na szczególne uprawnienia osób niepełnosprawnych wynikające z art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym lub u.p.r.d.) i z § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych.
Pismem z dnia 20 listopada 2017 r. M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższy akt Burmistrza Miasta i Gminy Z., którym odmówiono udzielenia jej zezwolenia na wjazd na trasę przedmiotowej ścieżki spacerowo-rowerowej. Skarżąca zarzuciła organowi:
- - naruszenie pkt 16 i 13 Regulaminu w zw. z art. 7 i 11 Kpa w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewskazanie przesłanek, którymi kierował się organ przy odmowie udzielenia zezwolenia oraz nieokreślenie, dlaczego interes strony jest niżej w hierarchii wartości od interesu społecznego;
- - naruszenie art. 6 i 8 Kpa w zw. z art. 7 i 2 Konstytucji RP poprzez niewskazanie przepisów prawa i okoliczności faktycznych, uzasadniających odmowę udzielenia zezwolenia;
- - naruszenie art. 11 Kpa poprzez wskazanie stronie jako drogi dojazdu do nieruchomości ciągu komunikacyjnego, który w okresie zimowym jest nieprzejezdny;
- - naruszenie art. 7 i 11 Kpa poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego i wskazanie w odmowie udzielenia zezwolenia przepisów prawa niemających zastosowania w sprawie;
- - naruszenie art. 6 Kpa poprzez niewskazanie w odmowie udzielenia zezwolenia pouczenia o prawie do złożenia skargi do sądu administracyjnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu organu i zwrot kosztów postępowania.
Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi, skarżąca powołała się na cel, w jakim chciała uzyskać zezwolenie, związany z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, który wymaga stałej opieki. Oświadczyła, że jej rodzina zajmuje przedmiotową nieruchomość od [...] r., a ścieżka została oddana do użytku w [...]r., co jej zdaniem powinno zostać uwzględnione w związku z reorganizacją tras gminnych. Zarzuciła organowi, że nie rozważył należycie kwestii interesu społecznego i słusznego interesu strony, do czego zobowiązany był z urzędu. Strona powołała się nadto na okoliczność, że do tej pory wydano [...] zezwolenia bezterminowe na wjazd pojazdami silnikowymi na przedmiotową ścieżkę, lecz żaden z członków jej rodziny takiego zezwolenia nie otrzymał. Zarzuciła też, że organ nie wskazał przepisów prawa, na podstawie których działał, a nadto nie wyjaśnił, dlaczego nie może zostać wydane zezwolenie na wjazd na ścieżkę.
Zwróciła uwagę na zły stan techniczny ciągów komunikacyjnych wskazanych przez organ jako możliwe drogi dojazdowe do nieruchomości, w tym na ich nieprzejezdność w okresie zimowym, i jednocześnie podkreśliła, że przejazd przez ścieżkę samochodem osobowym nie stanowi zagrożenia dla jej stanu technicznego, jako że ścieżka ma asfaltową powierzchnię.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko sformułowane w zaskarżonym akcie. Zaakcentował, że odmowa wydania zezwolenia zawierała uzasadnienie, w którym wskazano, iż zezwolenie wydawane jest w przypadku, gdy nie ma innej możliwości dojazdu do punktu docelowego. W przypadku skarżącej, dojazd do wskazanej przez nią nieruchomości w J. przy ul. [...] nr [...] możliwy jest innymi ulicami. Podkreślił, że trasa nr 1: Z. [...]-[...] pełni w pierwszym rzędzie funkcję ścieżki spacerowo-rowerowej i w celu ochrony interesu społecznego zasadnym jest jak największe ograniczenie ruchu samochodowego w jej obrębie. Zwiększony ruch pojazdów samochodowych może bowiem skutkować niebezpieczeństwem dla osób spacerujących bądź poruszających się na rowerze. Podkreślono też, że trasa ta jest położona na obszarze [...] cechującej się wyjątkowymi walorami krajobrazowymi oraz umożliwia dojazd do miejscowości w których znajdują się obiekty zabytkowe wchodzące w skład [...].
Powołując się na treść art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy z dnia 17 września 2015 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 4 i art. 20f pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, zwanej też dalej u.d.p.), organ wskazał, że przedmiotowa droga stanowi drogę gminną, w związku z czym organ jako przedstawiciel zarządcy drogi – Gminy Z., uprawniony jest do wydawania zarządzeń regulujących zasady poruszania się na drodze gminnej, które nie stanowią aktów prawa miejscowego. Podał też Burmistrz, że droga jako ścieżka spacerowo-rowerowa wymagająca zezwolenia na wjazd oznaczona jest znakiem zakazu B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach) oraz tabliczką o treści "nie dotyczy zezwoleń i rowerów". Zakaz poruszania się pojazdów silnikowych na ścieżce rowerowo-spacerowej stanowi zatem bezpośredni skutek oznaczenia jej znakami zakazu B-1, co wynika z art. 7 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Na końcu organ podniósł, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy irrelewantne jest, ile wydano do tej pory zezwoleń na wjazd pojazdami silnikowymi na ścieżki spacerowo-rowerowe na terenie Gminy Z.. Fakt ten nie może stanowić podstawy wydania takiego zezwolenia skarżącej. Nadto podniósł, że odmowa wydania zezwolenia na wjazd na przedmiotową trasę celem dojazdu do tej samej nieruchomości była już przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 892/16 Sąd ten oddalił wniesioną w tamtej sprawie skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie z kolei do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 powołanego przepisu). W myśl natomiast art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać należy, iż w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. środek zaskarżenia nie przysługuje. Stąd stwierdzić należy, że warunkiem formalnym do rozpoznania skargi na akt Burmistrza Miasta i Gminy Z. nie było wyczerpanie środków zaskarżenia.
Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że winien on zostać uchylony.
Sprawa administracyjna nie została bowiem należycie wyjaśniona co do tego, czy Burmistrz Miasta i Gminy Z. był uprawniony do wydania Regulaminu, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego aktu i w konsekwencji czy istniała w ogóle podstawa materialno-prawna jego wydania.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę, ścieżka spacerowo-rowerowa, na którą odmowa wjazdu była przedmiotem zaskarżonego aktu, położona jest na drodze gminnej, której Zarząd Województwa Śląskiego uchwałą nr [...] nadał numer [...]. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi gminne zaliczane są do kategorii dróg publicznych.
Art. 19 ust. 1 u.d.p. stanowi, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Według art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zarządcami dróg jest dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zakres zadań zarządcy drogi określa art. 20 u.d.p. Dotyczą one m.in. utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4). Wśród tych zadań nie zostały wymienione uprawnienia związane z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych. Wynika to z tego, że kwestie dotyczące zarządzania ruchem reguluje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Jak stanowi art. 10 ust. 5 i 6 tej ustawy na drogach gminnych co do zasady ruchem zarządza starosta, z tym zastrzeżeniem, że na drogach położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ruchem zarządza prezydent miasta.
Powołane w zaskarżonym akcie Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] r., na podstawie którego wydano ten akt, dotyczy w istocie kwestii dotyczących zarządzania ruchem, a nie zarządzania drogą. Podobny charakter ma umieszczenie na drodze gminnej znaku drogowego. Uznać należy więc, ze zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.r.d. podmiotem uprawnionym do zarządzania ruchem na ścieżce spacerowo-rowerowej, przy założeniu, że jest drogą gminną, byłby zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.r.d. starosta, nie burmistrz. Ten ostatni na mocy art. 10 ust. 7 u.p.r.d. posiada uprawnienia do zarządzania ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania jako podmiot zarządzający tymi drogami i to w sytuacji, gdy jest on jednocześnie zarządcą terenu, na którym droga jest położona, a w przypadku braku takiego zarządu, gdy gmina jest właścicielem tego terenu. Taki wniosek wypływa z treści art. 10 ust. 7 u.p.r.d. w zw. z treścią art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie zaś z treścią ust. 4 tego artykułu oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej.
Zdaniem Sądu organizacja ruchu drogowego o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis został wymieniony w podstawie prawnej w/w Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] r., odnosi się do dróg wewnętrznych w sytuacjach o jakich mowa w art. 8 ust. 2 u.d.p. (pomijając miasta na prawach powiatu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca).
Z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanu prawnego, koniecznym było uchylenie zaskarżonego aktu. Organ ponownie rozpatrując sprawę, winien jednoznacznie określić, jaki charakter ma droga, którą biegnie ścieżka spacerowo-rowerowa (publiczny czy wewnętrzny) i w zależności od tego rozstrzygnąć, czy jest uprawniony do zarządzania ruchem na tej drodze i w konsekwencji do umieszczania na niej znaków drogowych i wydawania zezwoleń na wjazd na tę drogę.
Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie nie do odparcia należało uznać zarzut wydania zaskarżonego aktu z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 76, art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz w konsekwencji z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Skutkowało to uchyleniem tego aktu na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a.
Odnośnie powołanego w odpowiedzi na skargę prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 892/16, wydanego w przedmiocie zezwolenia na wjazd na tę samą trasę, celem dojazdu do tej samej nieruchomości należy stwierdzić, że w tamtej sprawie kwestia statusu tej trasy, jako drogi publicznej, czy też drogi wewnętrznej i wynikających z tego konsekwencji prawnych nie była rozpatrywana. Nadto z uwagi na innego wnioskodawcę nie zachodzi przypadek o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. ec