Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 23 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1218/23

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 8 października 2020 r. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w C. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem oraz całą infrastrukturą, przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewidencyjnym 1 obrębu [...], położonych w C. przy ul. [...].

Pierwotnie organ administracji decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r. ustalił wnioskowane warunki. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją SKO w Częstochowie z dnia 18 marca 2021 r. Jednakże tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1659/21 stwierdził nieważność decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C., gdyż jedna ze stron postępowania – R. S., zmarł w dniu [...] r. czyli przed wszczęciem przedmiotowego postępowania.

Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji ustalił spadkobierców zmarłej strony oraz zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w C. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Pismem z dnia 26 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania, że przed wydaniem decyzji mogą zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym (wraz z projektem decyzji) oraz składać wnioski i zastrzeżenia. Z możliwości tej strony nie skorzystały.

Następnie decyzją nr [...] z dnia 23 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta C. ustalił na wniosek inwestora, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr 1 z obrębu [...], o łącznej pow. 1465m2, położonych w C. przy ul. [...]. W pkt 2a) sentencji decyzji organ pierwszej instancji ustalił m.in.:

1. - nieprzekraczalną linię zabudowy - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. w odległości nie mniejszej niż 6m od krawędzi jezdni ul. [...];
2. - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 38%;
3. - udział powierzchni biologicznie czynnej terenu - min. 50%;
4. - szerokość elewacji frontowej - do 15 m;
5. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od poziomu terenu do gzymsu lub okapu - dla budynku z dachem stromym do 9 m; dla budynku z dachem płaskim do 11 m;
6. - geometrię dachu - dach płaski lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 30°, kierunek kalenicy głównej w dostosowaniu do bryły budynku.

Organ pierwszej instancji uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, iż wobec braku aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, procedurę zmierzającą do ustalenia warunków zabudowy przeprowadził w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

I tak organ wyjaśnił, że w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczył obszar analizowany w odległości ok. 110 m od granic terenu inwestycji. W obrębie tak wyznaczonego obszaru, przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jej wyniki przedstawiono w załączniku nr 1 (forma graficzna) i nr 2 (forma tekstowa) do decyzji. Szczegółowa analiza w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znajduje się w aktach sprawy.

Organ zbadał również łączne spełnienie pozostałych warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.

Od decyzji tej jednobrzmiące odwołania złożyli S. F. i J. D. Zarzucili w ich organowi I instancji:

1. - obrazę art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
2. - błąd w ustaleniu, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - 38%, podczas gdy wielkość ta wynosi do 28%;
3. - obrazę art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), poprze określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych mapach, sporządzonych w 2010 r., nieuwzględniających budynków, które zostały oddane do użytkowania w 2011 oraz w 2012 roku;

obrazę § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób;

obrazę § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób;

obrazę art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 13 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

1. - naruszenie art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy przez organ w drodze pisma, co stanowi usiłowanie ominięcia obowiązku orzekania w sprawie w drodze postanowienia.

Odwołanie od tej decyzji złożył również W. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił w swym odwołaniu naruszenie:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sytuacji gdy inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, a w konsekwencji nie spełnia wymogów opisanych w naruszonym przepisie,
2. - art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 tego aktu poprzez wydanie decyzji mimo, iż nie zostały spełnione łącznie przesłanki opisane w naruszonym przepisie, a także z naruszeniem zasad dobrego sąsiedztwa i ochrony ładu przestrzennego oraz w sposób rażąco naruszający interes właścicieli działek sąsiednich,
3. - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 oraz § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), poprzez błędne oznaczenie analizowanego obszaru, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnienie w uzasadnieniu decyzji budynków dostępnych z innej drogi publicznej, zbyt duży poziom intensywności wykorzystania terenu, ustalenie zbyt dużej wysokości budynku, pominięcie że kubatura planowanego budynku jest znacznie większa niż okolicznych budynków, pominięcie iż na obszarze inwestycji jest niewystarczające uzbrojenie terenu, a infrastruktura jest niedostosowana do obsługi planowanego budynku,
4. - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem chronionego prawem interesu osób trzecich,
5. - art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym zabudowa wielorodzinna jest tożsama z zabudową występującą w obszarze analizowanym, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne w postaci budynku wielorodzinnego nie spełnia wymogów w zakresie obowiązującego ładu przestrzennego na obszarze zabudowanym budynkami jednorodzinnymi, a nadto narusza walory ekonomiczne przestrzeni,
6. - art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na: niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia analizowanego obszaru, a następnie warunków jakie powinna spełniać inwestycja planowana na analizowanym obszarze; braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy; naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wynikających z art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji wydanie decyzji z pominięciem zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów, zasad informowania stron, zasad przekonywania i prostoty postępowania.

Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

Kolegium wskazało, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Została przeprowadzona analiza urbanistyczna, z której wynika, iż planowane przedsięwzięcie spełnia wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa oraz inne wymagania przewidziane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do każdego parametru przedsięwzięcia. Jednocześnie szczegółowo odniosło się do każdego zarzutu odwołań.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył W. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Częstochowie:

1. 1) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, ze względu na nie odniesienie się w decyzji w sposób wyczerpujący i przekonywujący do wszelkich argumentów strony podnoszonych w toku postępowania - a w szczególności co do możliwości ograniczenia zastanego sposobu użytkowania nieruchomości sąsiadujących,
2. 2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym zabudowa wielorodzinna jest tożsama z zabudową występującą w obszarze analizowanym, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne w postaci budynku wielorodzinnego nie spełnia wymogów w zakresie obowiązującego ładu przestrzennego na obszarze zabudowanym budynkami jednorodzinnymi, a nadto narusza walory ekonomiczne przestrzeni,
3. 3) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem chronionego prawem interesu osób trzecich,
4. 4) naruszenie art. 53 ust. 3 zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 oraz § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:
5. - nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnienie w uzasadnieniu decyzji budynków dostępnych z innej drogi publicznej, zbyt duży poziom intensywność wykorzystania terenu, ustalenie zbyt dużej wysokości budynku, pominięcie że kubatura planowanego budynku jest znacznie większa niż okolicznych budynków, a infrastruktura jest niedostosowana do obsługi planowanego budynku,
6. - przeprowadzenie analizy oraz opisu nieruchomości znajdujących się w terenie analizowanym w sposób na tyle ogólny, że uniemożliwia przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości dokonanej analizy i odniesienia się do analizy,
7. - całkowite pominięcie, iż budynki stanowiące podstawę ustalenia warunków zabudowy znajdują się w obszarze o odmiennych cechach urbanistycznych, tj. w odmiennej jednostce urbanistycznej i kwartale zabudowy o dominującej funkcji wielorodzinnej z usługami,
8. - całkowite pominięcie, że planowana inwestycja ograniczy zastany sposób użytkowania sąsiedniego terenu, bowiem planowany budynek ma posiadać 4 kondygnacje naziemne mieszkalne oraz jedynie jedną kondygnację podziemną parkingową na jedynie na 25 miejsc parkingowych, co spowoduje parkowanie pojazdów przez pozostałych właścicieli bądź współwłaścicieli przy drodze i w sposób znaczący ograniczy przejezdność m.in. ulicy [...], a także utrudni korzystanie z terenu sąsiedniego,
9. 5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) poprzez:
10. - błędną wykładnię, a w konsekwencji uwzględnienie w zakresie analizowanego obszaru działek dostępnych z innych dróg publicznych a następnie wydanie decyzji w sytuacji gdy inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, a w konsekwencji nie spełnia wymogów opisanych w naruszonym przepisie,
11. - dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym budynki wielorodzinne nie stanowią zabudowy o funkcji dominującej,
12. 6) naruszenie art. 75, 84, 85 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz dowodu z oględzin mimo, że Skarżący zasugerował wątpliwości co do zasadności zaliczenia niektórych nieruchomości do obszaru analizowanego oraz co do spełnienia przesłanek wymaganych w przepisach upzp, a powołanie ww. dowodów w sposób znaczący przyczyniłoby się do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy,
13. 7) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na:
14. - całkowitym pominięciu, że planowana inwestycja ograniczy zastany sposób użytkowania sąsiedniego terenu, bowiem planowany budynek ma posiadać 4 kondygnacje naziemne mieszkalne oraz jedynie jedną kondygnację podziemną parkingową na jedynie na 25 miejsc parkingowych, co spowoduje parkowanie pojazdów przez pozostałych właścicieli bądź współwłaścicieli przy drodze i w sposób znaczący ograniczy przejezdność m.in. ulicy [...], a także utrudni korzystanie z terenu sąsiedniego,
15. - niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie,
16. - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia analizowanego obszaru oraz nieruchomości które powinny wchodzić w skład analizowanego obszaru, a następnie warunków jakie powinna spełniać inwestycja planowana na analizowanym obszarze,
17. - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy co doprowadziło organ II instancji do powielenia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych organu 1 instancji,
18. 8) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wynikających z art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji wydanie decyzji z pominięciem zasad pogłębiana zaufania obywateli do organów, zasad informowania stron, zasad przekonywania i prostoty postępowania.

Dwie odrębne skargi złożyli również S. F. i J. D. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili SKO w Częstochowie:

1. 1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w mocy zaskarżonej decyzji, podczas, gdy jest ona wadliwa, i podlegała uchyleniu, a w konsekwencji;
2. 2) obrazę art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego i uwzględnienie do niego ul. [...] i [...], [...] w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
3. 3) obrazę § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,
4. 4) obrazę § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 20003 roku poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób,
5. 5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 2 pkt 13 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
6. 6) naruszenie art. 8,9, 11 i 12 k.p.a.

Odpowiadając na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – dalej "upzp"), w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonych decyzji, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. Tu należy podkreślić, że postępowanie zostało wszczęte w miesiącu październiku 2020 r. Zatem organy były zobowiązane do stosowania przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r.

W myśl art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przytoczony art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wymóg łącznego spełnienia określonych w nim warunków. W sytuacji zatem gdy nie jest spełniony choćby jeden z nich, spełnienie pozostałych nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Szczegóły regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, w rozpatrywanej sprawie konieczne było zastosowanie rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą wynikającą z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), które weszło w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., zostały wprowadzone zmiany w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), w tym został uchylony § 3. Jednak zgodnie z treścią § 2 wymienionego rozporządzenia do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem do ustalenia obszary analizowanego należało zastosować przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (w jego dotychczasowym brzmieniu).

Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). Kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy ale umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji, jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić już z istniejącą.

Badając legalność zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest decyzją związaną, na co trafnie wskazało Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09).

Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany. Nastąpiło to zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten stanowił (ust. 1), że "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie ust. 2 wskazywał, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W kontrolowanej sprawie obszar analizowany został ustalony na 110 metrów.

Tu należy wyraźnie podkreślić, ze względu na zarzuty skarg, że prawodawca używa określenia "wokół działki budowlanej". Oznacza to, że obszar analizowany posiada postać okręgu obejmując nim działki niekonieczne dostępne bezpośrednio z tej samej drogi publicznej. I wszystkie powyższe działki podlegają analizie i ich zabudowa oraz funkcje determinują przyszłe warunki zabudowy nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania. Przy czym należy mieć świadomość, że organ gminy, w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego posiada pewną swobodę aby ustalić ten obszar w sposób odpowiedni do istniejącego ładu urbanistycznego.

Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy cech charakterystycznych i funkcji istniejącej tam zabudowy. Taka analiza została przeprowadzona i przedstawiona w aktach sprawy zarówno w części graficznej, jak i opisowej (załączniki do decyzji). Ustalono w ten sposób funkcję zabudowy (mieszkaniowa w tym wielorodzinna) oraz średnie wartości wskaźników zabudowy. Organ I instancji odniósł się do kwestii niewielkich odstępstw do przyjętych wskaźników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozwinęło zaś uzasadnienie tej części uzasadnienia decyzji. I tak wskazało, że:

1. - ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Linia ta została określona w oparciu o art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645, z póżn.zm.), zgodnie z którym obiekt budowlany przy drodze gminnej, powinien być usytuowany w terenie zabudowy w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6m. Tymczasem zabudowa na sąsiednich działkach jest usytuowana w odległości ok. 4,5m-5 m od ulicy [...],
2. - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalony na poziomie do 38%, został również prawidłowo określony, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), tj. jako wskaźnik tej wielkości, który nie przekracza wartości maksymalnej występującej w całym obszarze poddanym analizie 28 % (wartość maksymalna tego wskaźnika wynosi ok. 55%) oraz wartości maksymalnej dla terenów położonych wzdłuż ul. [...] (ok. 49%),
3. - udział powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji organ przyjął na poziomie minimum 50%,
4. - szerokość elewacji frontowej do 15 m ustalono według § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, jeżeli -wynika to z analizy. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym oraz załącznika nr 1 i 2 do decyzji, szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, wynoszą od ok. 5 m do ok. 19,5 m, średnio ok. 12 m. Przy czym szerokości elewacji frontowych budynków położonych wzdłuż ul. [...] wynoszą od ok. 9 m do ok. 15,5 m a nie do ok. 18 m jak wskazał organ pierwszej instancji w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowej budynku przy ul. [...] (na mapie w skali 1:500 szerokość budynku -wynosi 3,1 cm, co daje szerokość 15,5 m). W ocenie organu odwoławczego błąd ten nie miał wpływu na ustalenie tego parametru w zaskarżonej decyzji bowiem zarówno średnia wielkość tego parametru dla budynków usytuowanych wzdłuż ul. [...] jak i średnia wielkość parametru dla całego obszaru analizowanego wynoszą ok. 12m. Ustalenia wskazanych średnich wielkości tego parametru organ dokonał na podstawie danych zawartych w analizie znajdującej się w aktach sprawy. Szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych -wynoszą do 15 m, za -wyjątkiem budynku wielorodzinnego przy ul. [...], który ma szerokość ok. 19 m. Ustalony w decyzji -wymieniony parametr, nie jest więc wartością maksymalną jaka -występuje w obszarze analizowanym, ale wartością mieszczącą się w wynikach analizy dla zabudowy wzdłuż ul. [...] oraz wartością odzwierciedlającą ten parametr dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,
5. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku z dachem stromym ustalono do 9 m, zaś dla budynku z dachem płaskim do 11 m. Nastąpiło to o w oparciu o wartość tego wskaźnika dla występującej w sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ul. [...] i [...] – 9 m) i zabudowy wielorodzinnej o dachach płaskich (np. al. [...], [...], ul. [...], ul. [...] – 15 m) znajdującej się w obszarze poddanym analizie, tj. na podstawie § 7 ust.
6. 4. Prawidłowość ustalenia tego parametru potwierdza znajdująca się w aktach sprawy analiza zabudowy sąsiedniej oraz załącznik nr 2 do decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, liczonej od poziomu okapu, w całym obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od ok. 3,5 m do ok. 15 m, średnio 8 m. Przy czym jak wynika z analizy, zabudowa położona wzdłuż ul. [...] charakteryzuje się tym parametrem w wysokości od ok. 4m do ok. 9 m (wyjątek stanowią budynki wielorodzinne o dachach płaskich przy ul. [...] i al. [...] - o wysokości ok. 15 m), co daje średnią wartość 7m.
7. - w oparciu o budynki występujące w obszarze analizowanym, ustalona została geometria dachu, tj. dach płaski lub wielospadowy oraz całkowita wysokość budynku do lim, tj. w oparciu o § 8 rozporządzenia. Potwierdzają to dane zawarte w analizie oraz załącznik nr 2 do decyzji.

W ocenie składu orzekającego przeprowadzona analiza jest prawidłowa a zawarte w skargach zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wypada wskazać, iż zabudowa, zwłaszcza na terenie miast, skutkuje ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości. I nie jest to zjawisko negatywne, o ile następuje zgodnie z prawem. W pierwszej skardze nie wykazano, jakie to przepisy miały by być naruszone w zakresie w związku z planowanym przedsięwzięciem. Zwiększenie ruchu drogowego, czy też intensyfikacja zabudowy za takie uznać nie można.

W prawie zupełnie nieuzasadnione było przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza w istocie biegły, czyli osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje. Powoływanie dodatkowego biegłego byłoby tu zbędnym mnożeniem kosztów.

Trudno wreszcie zgodzić się z zarzutem sformułowanym w skargach,, że w sprawie doszło do naruszenia art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W aktach znajdują się oświadczenia podmiotów administrujących elementami infrastruktury, z których wynika coś przeciwnego.

W ocenie Sądu nieuzasadnione są wszystkie zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że było ono prowadzone w sposób prawidłowy a stronom zapewniono w nim czynny udział.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

1. - ---------------------- k i