Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania B. O., dalej zwanego "skarżącym", od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jak wynika z akt sprawy w dniu 17 marca 2020 r. do organu I instancji wpłynęło orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...] wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Sosnowcu, w którym stwierdzono u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, z terminem następnego badania oznaczonym na [...] 2021 r.
Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej I zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w związku z istnieniem przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] podjętą m.in. na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 96 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej "u.k.p.") organ I instancji orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją nr [...] skarżący został skierowany na kontrolne badanie lekarskie, w celu stwierdzenia istnienie lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, przy czym badanie to zostało przeprowadzonego z negatywnym dla skarżącego wynikiem.
W związku z tym organ uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a u.k.p. do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Organ zaakcentował przy tym, że orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych ma charakter ostateczny, gdyż jak wynika z informacji nadesłanej z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu, skarżący nie złożyły od niego odwołania. Jednocześnie wskazał na związany charakter rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie.
Organ wskazał także, że w toku postępowania zgłosił się fachowy pełnomocnik skarżącego, który wniósł o zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego i wydania w tym przedmiocie stosownego orzeczenia. Jednak, jak wynika z akt sprawy, wniosek ten nie zyskał aprobaty ze strony organu.
Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu skarżącego wniósł pełnomocnik będący adwokatem. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto naruszenie art. 79 ust. 4 oraz art. 103 u.k.p. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie wyjaśniono, czy w sprawie wydano stosowne orzeczenie lekarskie warunkujące dopuszczalność zatrzymania prawa jazdy, a organ pierwszej instancji nie zweryfikował, czy lekarz wydający zaświadczenie należycie przeanalizował stan zdrowia skarżącego.
Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawiło ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczynione w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Według poczynionych przez Kolegium ustaleń organ I instancji otrzymał orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...] wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Katowicach Poradnię dla Kierowców w Sosnowcu, stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, przy czym ze względu na to, że skarżący nie wniósł od tego orzeczenia środka odwoławczego, orzeczenie to stało się ostateczne i jako takie wiąże organy administracji publicznej w zakresie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień. W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała określona w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. przesłanka do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, że ze względu na formułę przepisu: "starosta wydaje decyzję", rozstrzygnięcie w tej sprawie ma charakter aktu związanego.
Odnosząc się do odwołania Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia uprawnienia na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. organy nie dokonują samodzielnej oceny zdrowia kierujących pojazdami i nie przeprowadzają dodatkowych dowodów na tą okoliczność, w szczególności nie analizują wyników badań lekarskich dołączonych do odwołania oraz nie zlecają sporządzenia opinii przez biegłych, lecz opierają swoje decyzje na ostatecznych orzeczeniach lekarskich wydanych przez uprawnione podmioty. Organy administracji publicznej są bowiem związane treścią ostatecznych orzeczeń lekarskich. Na poparcie tego stanowiska Kolegium zacytowało fragmenty wyroków sądów administracyjnych. Końcowo zaś Kolegium zaakcentowało, że w sytuacji stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia u kierowcy przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów określonych kategorii organ ma bezwzględny obowiązek wydać decyzję o cofnięciu tychże uprawnień.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium skarżący, reprezentowany, tak jak dotychczas, przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a tym samym niewyjaśnienie, czy w sprawie wydano stosowne orzeczenie lekarskie warunkujące dopuszczalność zatrzymania prawa jazdy.
Ponadto w skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 103 u.k.p. poprzez wydane decyzji bez dokładnej weryfikacji przez organ, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki skutkujące cofnięciem prawa jazdy.
W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik skarżącego domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i wydana decyzji co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że lekarz orzecznik w żadnym stopniu nie uprawdopodobnił, jakie przeciwskazania zdrowotne uniemożliwiają skarżącemu kierowanie pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E. Ponadto organy nie określiły jednoznacznie, czy w niniejszej sprawie ziściły się wszelkie przesłanki wynikające z art. 103 u.k.p., a wobec tego, że organy nie poczyniły dostatecznych kroków, ażeby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, zaskarżona decyzja jest przedwczesna.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B ze względu na stwierdzone przez uprawniony do tego podmiot istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 z późn. zm.), dalej w skrócie jak dotychczas: "u.k.p.". Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W świetle normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu po stronie właściwego organu (w niniejszej sprawie jest nim Prezydent Miasta R. wykonujący uprawnienia Starosty) zachodzi obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami.
Jak słusznie zauważyły organy obu instancji decyzja ta ma zatem charakter związany. Jej bezwzględne wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, w której zaistniały okoliczności wskazane w hipotezie normy prawnej, wynikającej z przywołanego powyżej przepisu tj. stwierdzone zostanie istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Stanowisko to jest w pełni zgodne z ugruntowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądami w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2195/16; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1883/18).
Zważywszy na to, że zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do próby podważenia wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego zaakcentować należy, że badania lekarskie w przedmiotowym zakresie mogą przeprowadzać jedynie lekarze uprawnieni, spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p. Z kolei osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, mogą wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. (art. 79 ust. 4 u.k.p.). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Ostatecznym staje się również takie orzeczenie, w stosunku do którego osoba badana nie wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Kopię takiego ostatecznego orzeczenia, w przypadku gdy zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, uprawniony lekarz ma obowiązek przesłać staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej.
Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy, diagnostyczno-orzeczniczy, etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia w oparciu o regulacje ustawy o kierujących pojazdami. Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy, wynikająca z przywołanych powyżej przepisów ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej. W konsekwencji nie mają do niej zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego. Orzeczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1374/19).
Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12, "Orzeczenie lekarskie (...) nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy." Oznacza to, że przedmiotowe orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Skoro kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze, to tam winny były być kierowane konkretne argumenty podważające zasadność wydania orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1859/10).
W aktach sprawy znajduje się ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...] wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Sosnowcu (karta nr 5 akt administracyjnych organu I instancji), w którym stwierdzono u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, z terminem następnego badania oznaczonym na [...] 2021 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] r. z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu, z którego wynika, że skarżący nie składał środka odwoławczego od powyższego orzeczenia z dnia [...] nr [...] (karta nr 4 akt administracyjnych organu I instancji). Zaakcentować przy tym należy, że w orzeczeniu tym zawarto skierowane do skarżącego pouczenie, że osoba badana, która nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego – może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego – za pośrednictwem uprawnionego lekarza, który je wydał - wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego.
Skarżący nie skorzystał z możliwości wdrożenia trybu odwoławczego, pozwalającego na dodatkową weryfikację stanowiska uprawnionego lekarza, dotyczącego istnienia u skarżącego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a w konsekwencji orzeczenie lekarskie nr [...] stało się ostateczne. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, organy były uprawnione do pozbawienia skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami. W dniu orzekania dysponowały orzeczeniem lekarskim wydanym przez uprawniony podmiot, w którym stwierdzono istnienie przeciwskazań do kierowania przez skarżącego pojazdami mechanicznymi. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło takie ostateczne orzeczenie nie posiada jakiegokolwiek luzu decyzyjnego i obowiązany jest orzec o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.
W konsekwencji podnoszone w skardze zarzuty okazały się bezzasadne. Organy prawidłowo ustaliły wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia hipotezy normy prawnej rekonstruowanej z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a. u.k.p. a także przeprowadził postępowanie z zachowaniem reguł wynikających z k.p.a., w tym w szczególności działając w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie wbrew zarzutom skargi organy postąpiły prawidłowo nie dokonując "dokładnej weryfikacji, czy orzeczenie lekarskiej jest prawidłowe" tj. czy uprawniony lekarz zasadnie uznał, że po stronie skarżącego zachodzą przeciwskazania do kierowania pojazdami, dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Taka weryfikacja jest bowiem możliwa wyłącznie w ramach wskazanej powyżej procedury odwoławczej od orzeczenia lekarskiego, której skarżący jednak nie uruchomił, gdyż pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w orzeczeniu lekarskim nie wystąpił o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego.
Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł o oddaleniu skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.