Uzasadnienie
Aktem notarialnym Rep. A nr [...] zawartym w dniu [...] r. A. O. sprzedał Państwu w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), nieruchomości, położone w R., objęte księgą wieczystą KW Nr [...], składające się z działek nr [...],[...] i [...] o pow. 1.37.04 ha oraz KW Nr [...], składającą się z działek nr [...],[...] i [...] o łącznej pow. 1.41.76 ha – z przeznaczeniem pod żłobek i budownictwo jednorodzinne w dzielnicy "A".
Następnie wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2008 r., sprecyzowanym pismem z dnia 9 listopada 2012 r. A. O. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], powstałe w wyniku wielokrotnych podziałów działek pierwotnych.
Do rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] na wniosek Prezydenta Miasta R. wyznaczył Prezydenta Miasta J., jako że działki stanowią obecnie własność Gminy Miasta R. Po rozpoznaniu sprawy w zakresie wniosku o zwrot działki nr [...] o pow. 0.2325 ha, Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekł o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że działka nr [...] o pow. 0,232 ha, powstała w wyniku kilkakrotnych podziałów działek pierwotnych nr [...],[...] i [...], objętych aktem notarialnym z [...] r. Wydzielono najpierw m.in. działki nr [...] o pow. 0.1916 ha i nr [...] o pow. 0.2038 ha, które to działki na podstawie decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] r. nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R. na okres 99 lat.
Następnie w wykonaniu tej decyzji w dniu [...] r. została zawarta umowa użytkowania wieczystego Rep. A nr [...], zaś prawo to ujawniono w tym samym dniu w Księdze Wieczystej KW Nr [...] Sądu Rejonowego w R. Następnie obie działki były przedmiotem dalszych podziałów geodezyjnych, w wyniku których powstała sporna działka nr [...]. Działka na mocy warunkowej umowy sprzedaży i umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] r. Rep A Nr [...], była przedmiotem dalszego obrotu prawnego, zaś prawo użytkowania wieczystego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w R. sprzedała na rzecz K. H., a prawo to ujawniono w księdze wieczystej w [...] r.
W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przed dniem jej wejścia w życie, tj. 1 stycznia 1998 r., ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i wpis tego prawa nastąpił do księgi wieczystej. Zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, co zdaniem organu czyni zbędnym badanie przesłanek określonych w art. 137 ustawy.
W odwołaniu od decyzji A. O. zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy oraz niewyjaśnienie kwestii, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nadto, odwołujący się zarzucił, że organ I instancji nie przeanalizował sprawy pod kątem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy, a mianowicie bez poinformowania go o zamiarze zbycia i możliwości zwrotu nieruchomości na jego rzecz. Na tej podstawie domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bądź orzeczenia co do istoty przez stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zaś jej oddanie w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nastąpiło z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n.
Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Po ponownej analizie dokumentacji geodezyjnej oraz ksiąg wieczystych, organ II instancji podzielił ustalenia w zakresie ustanowienia i ujawnienia tego prawa wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r. i pogląd organu I instancji co do braku powodów do zwrotu działki nr [...] w świetle art. 229 ustawy. W takiej zaś sytuacji w ocenie Wojewody, organ I instancji nie miał ani obowiązku, ani podstaw do czynienia ustaleń faktycznych co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nadto, na dzień ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, brak było regulacji prawnej, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem.
W skardze do sądu administracyjnego A. O. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, a mianowicie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia oraz czy jej oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło z naruszeniem prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości i domagania się jej zwrotu, wynikającego z ar. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 oraz art. 74 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że zasadne jest rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na jej aktualny stan prawny, to jednak zawarcie w decyzji powyższych ustaleń jest kluczowe dla możliwości dochodzenia przez skarżącego roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym, bowiem jedynie w postępowaniu administracyjnym możliwe jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 317/12 oraz wyrok SN z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt II CK 484/03).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podniosła nadto, że nie jest wykluczone, iż po ponownym wyjaśnieniu sprawy organ odwoławczy może dojść do przekonania, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 229 u.g.n.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź, skutkującym wznowieniem postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Wskazać też przyjdzie, że sądowa kontrola sprawowana jest w aspekcie legalności, a zatem zgodności z prawem na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem sądu administracyjnego, w oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy w postaci odpisów aktów notarialnych, ksiąg wieczystych i dokumentacji geodezyjnej, przywołanych i omówionych w motywach obydwu decyzji oraz znajdujących się w aktach administracyjnych, prawidłowo organy obydwu instancji ustaliły, że część wywłaszczanej nieruchomości, oznaczona obecnie jako działka nr [...] o pow. 0.2325 ha, została na mocy umowy notarialnej zawartej w dniu [...] r. oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R. i prawo to w tym samym dniu zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Stan faktyczny niniejszej sprawy podpada zatem pod przesłanki z art. 229 wyżej powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z mocy tej regulacji roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli dniem 1 stycznia 1998 r. Zatem z woli ustawodawcy w takim przypadku wykluczony jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czyli roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy. Przepis ten został zamieszczony w Dziale VII – Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe, Rozdział 1 Przepisy przejściowe. Zdaniem sądu administracyjnego, oznacza to, że w razie stwierdzenia przesłanek z art. 229 ustawy, organ administracji nie jest władny do oceny przesłanek zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy, bowiem w przeciwnym wypadku regulacja ta byłaby zbędna.
Wszak jeżeli wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czyli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 137 ustawy, poprzedni właściciel nie może ubiegać się o zwrot nieruchomości lub jej części. Zamieszczenie w przepisach przejściowych art. 229 ustawy, zakładając racjonalność działania ustawodawcy, oznacza zatem, że nawet w sytuacji niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, roszczenie z art. 136 ust. 3 nie przysługuje. Zatem dopiero w razie wykluczenia przesłanek z art. 229 ustawy, właściwy organ zobligowany jest do zbadania okoliczności, o których mowa w art. 137, czyli ustalenia kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Taki też pogląd wyraził Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1545/10, LEX nr 1149193, z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1250/10, LEX 1149193, z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt
I OSK 979/11, LEX nr 1218906, z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 785/09, LEX nr 595533, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II CSK 275/08, LEX nr 484702 – dostępne również w Internecie.
Odnosząc się zaś do przywołanego przez skarżącego wyroku tut. Sądu z dnia 27 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 317/12, przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że zapadł on w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W sprawie tej nie miał bowiem zastosowania przepis art. 229 u.g.n. Oczywiście, zgodzić się należy ze stanowiskiem, że jedynie w postępowaniu administracyjnym możliwe jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, czy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, że w świetle poczynionych przez organ administracji ustaleń sprawa wydaje się być oczywista – ustanowiono prawo użytkowania na nieruchomości niezabudowanej i takie prawo było też przedmiotem dalszego obrotu prawnego w [...] r., podczas gdy wywłaszczenie nastąpiło celem zabudowy nieruchomości.
Wreszcie, odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia kwestii, czy oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w dniu [...] r. nastąpiło z naruszeniem art. 27 ust. 1 i art. 74 ust. 1 zd. 1 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wskazać przyjdzie, że ocena ważności zawartej umowy nie należy ani do organów administracji, ani nie może być zatem przedmiotem ustaleń w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1814, LEX nr 1336325).
Co więcej, wskazać przyjdzie, że w świetle przywołanego w skardze wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt II CK 484/03, zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości z pominięciem prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przez poprzedniego właściciela, może stanowić czyn niedozwolony, uzasadniający deliktową odpowiedzialność odszkodowawczą. Zatem roszczenia na tym tle mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Stąd też skarżący nie może oczekiwać od organów administracji, aby w toku postępowania administracyjnego zebrały materiał dowodowy na użytek ewentualnego procesu cywilnego, skoro kwestie te nie mają żadnego znaczenia prawnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wobec stwierdzenia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n.
W świetle prawidłowych ustaleń faktycznych co do stanu prawnego spornej nieruchomości w dniu 1 stycznia 1998 r. i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, brak podstaw prawnych do ferowania zarzutu, że wyjaśnienie powyższych kwestii mogłoby wpłynąć na odmienną ocenę przesłanek z art. 229 u.g.n. Decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w takim wypadku w żaden sposób nie niweczy możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, co mogłoby mieć istotny wpływ wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa – poprzez brak ustaleń faktycznych i rozważenia, czy oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej w dniu 21 lutego 1990 r. nastąpiło z naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n., w sytuacji gdy organy administracji prawidłowo stwierdziły, że roszczenie z art. 136 ust. 3 nie przysługuje z mocy art. 229 u.g.n. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.