Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 123/18

Uzasadnienie

Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w T. wniósł skargę na uchwałę Nr 294/XXXIII/2013 Rady Miejskiej w Kaletach z dnia 17 października 2013 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej też jako Regulamin), zaskarżając Regulamin stanowiący jej załącznik w części dotyczącej:

1. - § 13 ust. 3 w zakresie stwierdzenia, że koszty ponownego uruchomienia dostaw wody i odbioru ścieków obciążają odbiorcę usług,
2. - § 28 ust. 1 w zakresie stwierdzenia, iż osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i zamierzająca przyłączyć nieruchomość do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej Przedsiębiorstwa składa wniosek o określenie warunków przyłączenia,
3. - § 30 ust. 1 w zakresie stwierdzenia, iż warunki przyłączenia wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą dotyczyć nie tylko przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego ale również urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, które zamierza wybudować z własnych środków przyszły odbiorca usług,
4. - § 30 ust. 2 pkt 7 w zakresie stwierdzenia, iż w przypadku określonym w ust. 1 Przedsiębiorstwo może uzależnić wydanie warunków technicznych przyłączenia od zawarcia pisemnej umowy o przyłączenie z osobą ubiegającą się o przyłączenie do sieci. Umowa powinna zawierać w szczególności: określenie trybu i zasad odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych ze środków własnych przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci,
5. - § 31 ust. 10 w zakresie stwierdzenia, iż dostarczenie wody dla odbiorcy usług, w przypadku istniejącego lecz wyłączonego z eksploatacji przyłącza/urządzenia następuje po otrzymaniu zlecenia na jego uruchomienie. Uruchomienie przyłącza przez Przedsiębiorstwo następuje na koszt odbiorcy usług,
6. - § 31 ust. 11 w zakresie stwierdzenia, iż w przypadku, gdy uruchomienie wyłączonego z eksploatacji przyłącza/urządzenia jest niemożliwe ze względów technicznych, odbiorca usług zobowiązany jest do wybudowania nowego przyłącza/urządzenia na swój koszt.

Prokurator zarzucił, że zakwestionowane unormowania zawarte w:

1. - § 13 ust. 3 Regulaminu zostało wydane z naruszeniem art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2016 r. Nr 123 poz. 858 ze zm., zwanej dalej ustawą lub u.z.z.w.), w sytuacji gdy przepisy ustawy nie zawierają upoważnienia do obciążania odbiorców należnościami za ponowne przyłączenie,
2. - § 28 ust. 1 Regulaminu zostało wydane z naruszeniem art. 6 ust. 4 ustawy, w sytuacji gdy jej przepisy upoważniają do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków osobę, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzone ścieki oraz osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,
3. - § 30 ust. 1 Regulaminu zostało wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy, w sytuacji gdy jej przepisy nie zawierają upoważnienia do obciążania odbiorców realizacją budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych,
4. - § 30 ust. 2 pkt 7 Regulaminu zostało wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 31 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy jej przepisy wskazują, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, a w przypadku wybudowania z własnych środków urządzenia wodociągowego i urządzenia kanalizacyjnego odbiorcy "mogą" je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie,
5. - § 31 ust. 10 Regulaminu zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy, w sytuacji gdy jej przepisy nie zawierają upoważnienia do obciążania odbiorców kosztami za uruchomienie przyłącza,
6. - § 31 ust. 11 Regulaminu zostało wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 31 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy jej przepisy wskazują, iż to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kaletach ocenę jej zasadności pozostawiła do uznania Sądu. Podkreśliła, że Regulamin był przedmiotem oceny przez Wojewodę Śląskiego jako organu nadzoru, który jednakże nie stwierdził aby został on uchwalony z naruszeniem prawa.

Na rozprawie sądowej w dniu 20 kwietnia 2018 r. Prokurator sprecyzował skargę w ten sposób, że odnośnie § 28 ust. 1 Regulaminu wniósł o wyeliminowanie zapisu w zakresie słów "posiadająca tytuł prawny do nieruchomości", a odnośnie § 31 ust. 1 wniósł o wyeliminowanie zdania drugiego tego przepisu, ograniczył skargę odnośnie zapisu § 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 7. Nadto wniósł o stwierdzenie nieważności § 42 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje

Skarga po korekcie dokonanej w trakcie rozprawy sądowej zasługuje na uwzględnienie.

Akty prawa miejscowego, a do takich zalicza się zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy (według brzmienia z daty podjęcia zaskarżonej uchwały) zaskarżony Regulamin, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Stanowią one jedną z podstawowych prawnych form wykonywania zadań publicznych przez gminę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powinno się to odbywać przy zachowaniu warunków określonych w art. 94 Konstytucji RP.

Na gruncie niniejszej sprawy kontrola Sądu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi odnieść się przede wszystkim do kwestii jej zgodności z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. jako przepisem zawierającym delegację ustawową (w wersji ustawy obowiązującej w dacie podejmowania uchwały).

Zgodnie z tym przepisem regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączenia do sieci;
5. 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Biorąc powyższe pod uwagę należy podzielić w całości stanowisko prokuratora, że ani z powyższej delegacji ustawowej, ani też z pozostałych przepisów ustawy nie wynika uprawnienie do obciążania odbiorców kosztami uruchomienia dostaw wody i odbioru ścieków, w tym również ponownego takiego uruchomienia (zobacz też w tym względzie m.in. wyrok WSA w Kielcach z 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 615/11- LEX nr 1152676 i WSA w Krakowie z 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1587/11 – LEX nr 1138540). Z tego też powodu za pozbawione podstawy prawnej, należało też uznać podobne unormowanie zawarte w § 31 ust. 10 skarżonego Regulaminu obejmujące ostatnie zdanie tej normy prawnej o treści "Uruchomienie przyłącza przez Przedsiębiorstwo, następuje na koszt Odbiorcy usług".

Skoro zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy prawo do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków przysługuje nie tylko osobie, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości ale również osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to z naruszeniem tych uregulowań została podjęta treść § 28 ust. 1 skarżonego Regulaminu w zakresie słów "posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości". Po wyeliminowaniu tej części tego przepisu będzie on mógł funkcjonować w pozostałym zakresie przy uwzględnieniu treści ust. 4 art. 6 ustawy.

Za statuowane bez ustawowego upoważnienia uznał natomiast Sąd (przy zastosowaniu treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) zapisy zawarte w ust. 2 § 30 Regulaminu. Łącznie dotyczą one ogólnie rzecz ujmując, warunków przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę z własnych środków oraz warunków technicznych realizacji tych urządzeń. Warunki takie nie mieszczą się zdaniem Sądu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy. Ewentualnie mogą być przedmiotem umownego uregulowania.

Całkowicie zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem Prokuratora co do istotnego naruszenia prawa zapisem § 42 Regulaminu o treści "Uprawnionym do poboru wody na cele przeciwpożarowe z sieci będącej w posiadaniu Przedsiębiorstwa jest Państwowa i Ochotnicza Straż Pożarna". Ograniczenie takie nie znajduje bowiem dostatecznego normatywnego umocowania. Trudno je też uznać za mieszczące się w warunkach dostarczania wody na cele przeciwpożarowe w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy.

Gdy zaś chodzi o treść § 31 ust. 11 skarżonego Regulaminu to zdaniem Sądu nie stanowi ona źródła dodatkowych opłat, statuowanego bez ustawowego upoważnienia. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przyłączenia nieruchomości do sieci jest uzależniony od technicznych możliwości świadczenia usług, a więc względów technicznych. Wtedy zaś zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy koszt wybudowania przyłącza obciąża osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Treść § 31 ust. 11 Regulaminu nie narusza też "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), gdy normuje częściowo inną sytuację, niż ta o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 ustawy.

Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżona uchwała (Regulamin) we wskazanym wyżej zakresie, wykraczając poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), w sposób istotny narusza w tej części prawo, co skutkowało w tym zakresie stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446).