Uzasadnienie
Pismem z 10 listopada 2017 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1868, dalej: u.s.p.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Gliwickiego Nr XXIX/223/2017 z dnia 29 czerwca 2017 r., w sprawie wprowadzenia zakazu używania sprzętu motorowodnego z napędem spalinowym na zbiorniku Pławniowice (Dużym i Małym), jako sprzecznej z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, dalej: ustawa).
Jak wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy, rada powiatu ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Z powyższego wynika, że rada powiatu może wprowadzić zakaz lub ograniczenie dotyczące używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wprowadzenie takiego zakazu powinno zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenie zbiornika wodnego panują odpowiednie warunki akustyczne.
Wprawdzie w art. 116 ust. 1 ustawy ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "odpowiednie warunki akustyczne", ale przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) wskazują na dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 sygn. akt III SA/Kr 354/08). Wobec tego, zważywszy na wyniki wykładni systemowej, wprowadzenie zakazu wymagało uprzedniego przeprowadzenia badań w zakresie poziomu hałasu w środowisku.
Starosta Powiatu Gliwickiego, udzielając w odpowiedzi na pismo Wojewody, wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonana została szczegółowa analiza zasadności podjęcia uchwały pod kątem konieczności zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Według Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: RGZW) w Gliwicach, na co zwraca uwagę Starosta, usytuowanie zbiornika w obszarze wysoko zurbanizowanym powoduje, że presja na wypoczynek nad wodą jest duża. Wynikiem tego jest stale zwiększająca się ilość ludzi przebywających nad zbiornikiem (szczególnie w okresie letnimi). Wzajemne pogodzenie obydwóch aspektów - czyli korzystanie ze zbiornika wodnego przez wypoczywających ludzi, jak i używanie sprzętu motorowodnego jest trudne. Podstawowym kryterium podziału powinna być takie elementy jak ilość korzystających osób oraz wpływ niekorzystnego oddziaływania na środowisko.
Z tego względu, według RZGW w Gliwicach, zachowanie ciszy i spokoju jest celem nadrzędnym nad możliwością korzystania ze sprzętu motorowodnego. Tym bardziej, że w pobliżu znajduje się zbiornik Dzierżno Duże, na którym zakaz taki nie obowiązuje.
Zdaniem Wojewody, istotnym jest jednak to, że podjęcie uchwały nie było poprzedzone przeprowadzeniem jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu akustycznego środowiska. Starosta nie wskazał bowiem w jaki sposób dokonano analizy warunków akustycznych, ani czym kierowano się podczas dokonywania tej analizy, a także co przyjęto za wyznacznik odpowiedniości warunków akustycznych oraz dlaczego zaistniała konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Organ ten nie przedstawił żadnych dowodów na to, że zanim przedmiotowy zakaz został ustanowiony, warunki akustyczne na terenach rekreacyjno- wypoczynkowych nie spełniały kryterium "odpowiedniości". Nie wskazał również, dlaczego podjęcie uchwały pozwoli zapewnić odpowiedniość warunków akustycznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 ustawy.
Zatem podczas podejmowania przedmiotowej uchwały Rada Powiatu nie wypełniła dyspozycji z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, czym istotnie naruszyła prawo.
W ocenie Wojewody, z naruszeniem delegacji ustawowej przyjęto § 2 i 3 przedmiotowej uchwały. Stosownie do art. 116 ust. 4 ustawy, ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Natomiast Rada Powiatu postanowiła "wyłączyć spod generalnego zakazu sprzęt motorowodny z napędem spalinowym będący w użytkowaniu: RZGW w Gliwicach, Policji, Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego, Państwowej Straży Rybackiej, Społecznej Straży Rybackiej, Państwowej Straży Pożarnej, Ochotniczej Straży Pożarnej - w ramach realizacji zadań i czynności służbowych. W § 3 uchwały wskazano, że "Poza przypadkami wymienionymi w § 2 dopuszcza się używanie sprzętu motorowodnego z napędem spalinowym dla potrzeb szkoleń żeglarskich i zawodów sportowych oraz do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez uprawnionego do rybactwa, po uzyskaniu pisemnej zgody administratora zbiornika."
Zatem Rada Powiatu wskazała krąg podmiotów, których w trakcie wykonywania przez nich czynności związanych z ochroną, utrzymaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zadaniami gospodarczymi, zakazy przyjęte w uchwale nie dotyczą W ocenie organu nadzoru takie wyszczególnienie jest niezgodne z prawem, bowiem ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych. W art. 116 ust. 4 ustawy wskazano, że zakazy lub ograniczenia nie dotyczą podmiotów, które realizują, określone w nim cele. Wobec tego zakazy przyjęte w uchwale nie dotyczą wszystkich podmiotów, które realizują wskazane cele. Nie istnieje żadna delegacja ustawowa dla rady powiatu na doprecyzowanie tego ustawowego przepisu. Jednocześnie zgodnie z delegacją ustawową, rada powiatu nie ma możliwości wprowadzania przepisów dotyczących udzielania indywidualnych włączeń od wprowadzonych zakazów.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł jej oddalenie. Wskazał w szczególności, iż o wprowadzenie zakazu wnosił RZGW w Gliwicach uzasadniając to tym, że ze względu na usytuowanie zbiornika w obszarze wysoko zurbanizowanym, zainteresowanie wypoczynkiem w jego okolicy jest bardzo duże. Stale zwiększa się ilość ludzi przebywających nad zbiornikiem (szczególnie w okresie letnim), zaś konieczność zachowania ciszy i spokoju powinna przeważać nad możliwością korzystania ze sprzętu motorowodnego. Tym bardziej, że w pobliżu znajduje się zbiornik Dzierżno Duże, na którym zakazy takie nie obowiązują. Konieczność podjęcia ww. uchwały wynika z faktu, iż według interpretacji służb prawnych RZGW w Gliwicach oraz Wójta Gminy Rudziniec, Zarządzenie nr 1/97 Zarządu Gminy Rudziniec z dnia 8 lipca 1997 r. w sprawie porządku i ograniczenia hałasu na terenach wypoczynkowych i rekreacyjnych małego i dużego zbiornika wodnego Pławniowice utraciło moc obowiązującą.
Zarządzenie to zostało podjęte m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1981 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W punkcie 3 przedmiotowego zarządzenia Zarządu Gminy Rudziniec wprowadzono na dużym i małym zbiorniku wodnym Pławniowice, całkowity zakaz używania sprzętu motorowodnego. Zakaz nie dotyczył Policji, WOPR, ODGW oraz zezwoleń specjalnych jako zabezpieczenia zawodów i szkoleń wydawanych przez ODGW Gliwice. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j.2001.100.1085 z późn. zm.) przepisy wydane na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1981 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska obowiązywały do dnia 30 czerwca 2003 r.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu Wojewody Śląskiego (brak ustaleń w kwestii warunków akustycznych), Starosta podnosi, iż wniosek w sprawie uchwały został złożony przez administratora zbiornika wodnego Pławniowice, posiadającego wiedzę dotyczącą sytuacji panującej na zbiorniku. Wójt Gminy Rudziniec pismem do Rady Powiatu Gliwickiego z dnia 11 maja 2017 r. poparł wniosek dotyczący wprowadzenia przedmiotowego zakazu, wskazując zwłaszcza na to, że przyczyni się do ograniczenia nadmiernego hałasu powodowanego używaniem sprzętu motorowodnego, a także do zapewnienia bezpieczeństwa wypoczywającym nad zbiornikiem wodnym.
Co do drugiego zarzutu, tyczącego naruszenia upoważnienia ustawowego odnośnie podmiotów wyłączonych spod zakazu, Starosta wyjaśnia, że RZGW w Gliwicach w swoim wniosku o wprowadzeniu ww. zakazu zaproponował aby wyszczególnić w uchwale podmioty dysponujące jednostkami pływającymi, wyłączone spod generalnego zakazu. Rada Powiatu Gliwickiego przychyliła się do powyższej prośby i w § 2 podjętej uchwały imiennie wyszczególniła podmioty dysponujące jednostkami pływającymi, których w ramach realizacji zadań i czynności służbowych, zakazy przyjęte w uchwale nie dotyczą.
Zdaniem Starosty, postanowienie § 2 uchwały nie wykracza poza zakres upoważnienia z art. 116 ust. 4 ustawy. Wyszczególnione podmioty dysponują jednostkami pływającymi, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Odnośnie § 3 uchwały, tyczącego wyłączenia spod zakazu po uzyskaniu pisemnej zgody administratora zbiornika, przywołano szereg uchwał podejmowanych na podstawie art. 116 ust. 4 przez inne organy, w których taka instytucja jest przewidziana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga Wojewody Śląskiego jest zasadna i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Nr XXIX/223/2017 Rady Powiatu Gliwickiego z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania sprzętu motorowodnego z napędem spalinowym na zbiorniku Pławniowice (Dużym i Małym).
W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 r., póz. 519, dalej: ustawa). Akty prawa miejscowego, podobnie, jak i rozporządzenia, podejmowane przez organy administracji publicznej należ do kategorii aktów "podustawowych", co oznacza, że samodzielność prawotwórcza organów uprawnionych do ich wydania jest ograniczona z dwu podstawowych przyczyn: po pierwsze – akt taki może być wydany jedynie w sytuacji, w której istnieje upoważnienie ustawowe do jego podjęcia; po drugie – uprawniony do wydania aktu podustawowego organ pozostaje ściśle związany zakresem przedmiotowym i podmiotowym upoważnienia ustawodawcy (delegacji ustawowej). Szczególnie ścisłe związanie upoważnieniem dotyczy aktów podustawowych o charakterze wykonawczym, a więc rozporządzeń oraz pewnej grupy aktów prawa miejscowego, zbliżonych do rozporządzeń ze względu na charakter ich związków z ustawą (są podejmowane w celu wykonywania ustaw). Do tej kategorii należy przedmiotowa uchwała.
Trzeba zwrócić na jeszcze jeden aspekt wyznaczający granicę samodzielności prawotwórczej organu podejmującego akt prawa miejscowego. Norma zawierająca upoważnienie ustawowe określa zazwyczaj pewien hipotetyczny stan faktyczny, którego zaistnienie aktualizuje kompetencję prawotwórczą organu. Inaczej zatem niż ustawodawca, który w granicach zakreślonych Konstytucją ma pełną swobodę w podjęciu kompetencji prawotwórczej, organ wydając akt podustawowy może to uczynić jedynie w tedy, gdy ziścił się stan faktyczny wskazany w upoważnieniu.
Stosownie do art. 116 ust. 1 ustawy, rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W myśl ust. 4 powyższego przepisu, ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach, które przeznaczone zostały na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, stanowić będzie uzasadnienie dla wprowadzenia zakazu (ograniczenia) używania jednostek pływających. Tak więc realizacja przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały w ocenianym przedmiocie zależna jest od tego, czy istnieje potrzeba zapewnienia na określonych terenach odpowiednich warunków akustycznych.
Aby zatem ocenić, czy wystąpiła powyższa przesłanka, zdaniem sądu orzekającego w tej sprawie, konieczne było dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających określić, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego. Wynik tych ustaleń, winien być następnie odniesiony do tego, czy istniejące warunki akustyczne są "odpowiednie". Jeżeli zaś, w następstwie dokonanych ocen i ustaleń, warunki akustyczne okazałyby się "nieodpowiednie", wówczas dopiero aktualizowałaby się kompetencja rady powiatu do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Kluczowym w tym przypadku zagadnieniem staje się odpowiedź na pytanie, jak rozumieć należy termin "odpowiednie warunki akustyczne".
Odczytując normę prawną zawartą we wskazanym przepisie uwzględnić należy wykładnię systemową. Zauważyć bowiem należy, iż na podstawie delegacji ustawowej z art. 113 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2014 r., póz. 112). W ocenie sądu, skoro w tym akcie prawnym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (par. 1 ust. 1 lit. e oraz uszczegółowienie w tabelach stanowiących załączniki do rozporządzenia), to parametry tam wskazane winny stanowić punkt odniesienia dla oceny "odpowiedniości warunków akustycznych", o których mowa w art. 116 ust. 1 ustawy.
Z akt sprawy, jak i z wyjaśnień Starosty, nie wynika, aby przed podjęciem spornej uchwały dokonywane były jakiekolwiek ustalenia (np. pomiary hałasu), prowadzące do wniosku, że zasadne jest ustanowienie zakazu używania na tym obszarze jednostek z napędem spalinowym. Oparcie się wyłącznie na stanowisku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach (wskazującego na zwiększającą się liczbę osób korzystających ze zbiornika wodnego oraz konieczność zapewnienia im odpowiednich warunków akustycznych tj. ciszy i spokoju), Wójta Gminy Rudziniec (ograniczenie nadmiernego hałasu, zapewnienie bezpieczeństwa, ochrona walorów krajobrazowych) oraz fakt wygaśnięcia Zarządzenia Zarządu Gminy Rudziniec z 8 lipca 1997r. (przyjmującego taki zakaz), w kontekście prezentowanej wyżej wykładni przepisu art. 116 Prawa ochrony środowiska, nie uzasadniało przyjęcia stanowiska, iż podjęcie uchwały było konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych.
W ocenie Sądu, w tym przypadku nie wykazano bowiem, aby zaistniał hipotetyczny stan faktyczny, określony w normie kształtującej upoważnienie ustawowe (art. 116 ust. 1 ustawy), który aktualizowałby kompetencję prawotwórczą organu. Organ wydając akt prawa miejscowego, jak zauważono wyżej, może to uczynić jedynie w tedy, gdy ziścił się stan faktyczny wskazany w upoważnieniu.
Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należało, że zaskarżona uchwała wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego żart. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
W związku z tym, działając na podstawie art. 147 par. 1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.